Yirminci yüzyıl biterken Güney Avrupa, Latin Amerika, eski Sovyetler Birliği ve Doğu Avrupa’da Huntigton’un “Üçüncü Dalga”[1] olarak adlandırdığı yeni kuşak demokrasiler, yeni anayasalarıyla hükümet sistemlerini mevcut örnekler üzerinden düzenlediler. Yeni demokrasilerden Romanya ve Ukrayna’da eş zamanlı yaşanan siyasi krizler disiplinler arası çalışan stratejistler için olduğu kadar anayasa uzmanları, siyaset bilimciler ve sistem mühendisleri için de incelemeye değer birer örnek oluşturdular. İki ülkedeki benzer özellikler gösteren gerilim Rusya’nın güçlenmesiyle artan Batı-Rus çekişmesinin, Batıcı ve Rusyacı uzantılarıyla sistemi tıkayacak denli ülke içine yansıması nedeniyle masaya yatırıldı. Ancak bu krizler bir yandan da yarı-başkanlık sisteminin uygun olmayan coğrafyalarda ve toplumlarda, istikrarsız ve çatışmacı ortama davet çıkarması nedeniyle önemliydi. Halk oylamasıyla gelen Romanya Cumhurbaşkanı Basescu, yine halk oylamasıyla gelen Romanya Parlamentosunu ve buradan çıkan Tariceanu Hükümetini çalışamaz hale getirmiş, sistemi felce uğratmıştı. Basescu’nun, Parlamentonun görevden alma kararı üzerine düzenlenen referandumu yüzde 44’lük seçmen katılımıyla kazanması ise Romanya’da siyasi istikrarsızlığın bir süre daha süreceği ve Basescu’nun kendi programını parlamento çoğunluğuna rağmen uygulama imkânı bulacağı bir dönemi başlattı.
Avrupa’da Hükümet Sistemleri
Hem Romanya’daki hem de Ukrayna’daki siyasi krizin rejimi istikrarsızlığa sürüklemesinin nedeni, esnek açılımlar sağlamayan ve kazananın hepsini kazandığı yarı-başkanlık rejiminin bu ülkelerin bünyesine uygun olmamasıydı. Nitekim Romanya Başbakanı Tariceanu da, diğer Avrupa ülkelerinde olduğu gibi icrai yetkilerin sadece hükümette toplandığı parlamenter sistemin ülkenin gerçeklerine daha uygun olduğu görüşündeydi. Avrupa’yı baz aldığımızda başta İngiltere olmak üzere Federal Almanya, İtalya, İspanya, Belçika, Hollanda, Danimarka, Lüksemburg, İsveç, Norveç ve Yunanistan klasik parlamenter sistemle yönetilen ülkelerden. 1919’dan beri Finlandiya’da, 1929’dan bu yana Avusturya’da, 1975’ten beri İrlanda, İzlanda, Portekiz’de ve 1962’den bu yana Fransa’da cumhurbaşkanı halk tarafından seçiliyor. Ne var ki bunlardan sadece Fransa için yarı-başkanlık sisteminden söz edilebilirken diğerlerinde farklı derecelerde parlamenter sisteme yaklaşıldığı görülür. Açıktır ki, Avrupa’da parlamenter sistem kural iken yarı-başkanlık sistemi istisnadır. Finlandiya’da genellikle hükümetin onayıyla kullanılan ancak bazen –kendi yasa tasarısını geçirtmek gibi- hükümete karşı kullanılan yetkilere sahip, devletteki rolü oldukça önemli olan ve belirli ölçülerde hareket serbestîsine sahip bir başkan halkoyuyla geliyor.[2] Halk tarafından seçilmesine rağmen Finlandiya’da cumhurbaşkanının yetkileri 1980’lerden itibaren dış politika ile sınırlandırılmış ve 2000 Mart’ında yürürlüğe giren yeni anayasa ile parlamentarizm karakteri daha da belirginleşmiştir.[3] Portekiz’de halk tarafından seçilen cumhurbaşkanının yetkileri 1982’de büyük ölçüde kısıtlanarak başbakan asıl iktidar sahibi yapılmış, yarı-başkanlık sisteminden tamamen uzaklaşılmıştır. Avusturya ve İzlanda’nın anayasaları yarı-başkanlık sistemini anımsatsa da uygulamada başkanın siyasal etkisi “klasik” parlamenter sistemdeki cumhurbaşkanından daha fazla değildir ve dolayısıyla sistem de tamamen parlamenter rejim şeklinde işler. Derecelendirme açısından fark ise, İzlanda devlet başkanının yöneten olmaktan çok düzenleyici rolüne karşın Avusturya’da hükümetin parlamentodan başka devlet başkanının da güvenini alması zorunluluğuyla başkanın düzenleyici işlevini aşan bu ayrıcalığında görülür.Yeni demokrasilerden Slovenya’da da halk tarafından seçilen cumhurbaşkanına rağmen iktidar başbakanın elindedir ve parlamenter sistem uygulanır.
Yetkisiz Cumhurbaşkanları
Romanya gibi “üçüncü dalga demokrasileri”nden olan Bulgaristan’da ise İrlanda’da olduğu gibi halk tarafından seçilen cumhurbaşkanına rağmen klasik parlamenter sistem yönetim modeli olarak işletilmiş, “Başkanlı Parlamenter Sistem”[4] olarak da hükümet sistemleri yelpazesine yerleştirilmişlerdir. Burada halk tarafından seçilen bir parlamento, parlamento içinden çıkan ve parlamentoya karşı sorumlu olan bir bakanlar kurulu ve bu sisteme eklemlenmiş olan halk tarafından seçilen ancak yetkileri son derece sınırlı ve sembolik ölçüde tutulan bir devlet başkanı bulunmaktadır. Parlamenter sistemdeki cumhurbaşkanına göre halkoyuyla seçilen devlet başkanının karizmatik etkisi daha fazladır; fark da ancak bununla sınırlıdır. Bulgaristan’da bazı atamalar yönünden İrlanda’ya oranla kısmen daha yetkili kılınmış olsa da her iki cumhurbaşkanının rolü “törensel yetkiler”i aşmaz bir zayıflıktadır ve hatta burada “devlet başkanının düzenleyici rolü”nden dahi bahsetmek mümkün değildir. Nitekim bu denli yetkisiz bir cumhurbaşkanının halkoyuyla seçilerek gereksiz bir meşruiyetle donatılması anayasa mühendislerince eleştirilmektedir. Ancak cumhurbaşkanının halkoyuyla seçildiği tüm bu ülkelerde devlet başkanı “milletin birliği”ni dolayısıyla devletin sürekliliğini sembolize etmektedir. Romanya’da olduğu gibi anayasal yetkilerini zorlayarak ve hatta aşarak parlamento üzerinde dahi etkili olma arzusundaki cumhurbaşkanları olmasına rağmen genellikle halkoyuyla gelen devlet başkanlarının rejimi işler kılmak adına yetkilerini anayasanın gerisinde kullanmayı tercih ettiği görülüyor. Bu, ülkelerin seçim sistemleri, coğrafi büyüklüğü, ekonomik gelişmişliği, tarihi deneyimleri, kuruluş öyküleri, siyasi geçmişleri, hatta nüfus büyüklüğü ve demografik yapısı ile ilgili olduğu kadar bunların toplumda yarattığı siyasi kültür, demokrasi tecrübesi ve uzlaşı kültürünün oturmuşluğuyla da ilgili. Özellikle kutuplaşmış ve siyasal açıdan parçalanmış toplumlarda yarı-başkanlık sisteminin seçimden seçime tarafların bilenmesi, toplumsal gerilimin artması gibi sonuçlar doğurma potansiyeline sahip olduğu da yadsınamaz.
Yarı-Başkanlık Sistemi
Hükümet sistemleri üzerine çalışan diğer bazı isimlerden farklı olarak Arend Lijpart yarı-başkanlık sisteminin melez bir sistem olmaktan ziyade zaman zaman parlamenter sistem gibi zaman zaman ise başkanlık sistemi gibi işleyen bir model olduğunu söyler. Yarı- başkanlık modeli yürütme gücünün cumhurbaşkanı ve başbakan tarafından paylaşıldığı bir model; cumhurbaşkanının hükümeti etkileme gücü var ancak devlet bürokrasisi üzerindeki asıl güç başbakana ait. Her ikisi de halkoyuyla gelen parlamento ve cumhurbaşkanının aynı dünya görüşünden olması durumunda cumhurbaşkanı herhangi bir engelleme olmaksızın programını hayata geçirebiliyor ve başkanlık sisteminin kuralları işliyor. Başbakana ise figüran rolü bir başka ifadeyle başkanın “baş sekreteri” rolü kalıyor. Parlamento çoğunluğu ve dolayısıyla parlamento içinden çıkan hükümet ile cumhurbaşkanının ayrı dünya görüşlerine sahip olmaları durumunda ise yürütmenin iki başı arasında çatışma yaşanıyor ve birlikte yaşama zorunluluğu ortaya çıkıyor. Tarafların birbirine katlanmasını ve bir arada yaşamanın yolunu bulmalarını gerektiren bu “kohabitasyon” dönemlerinde Fransa’da örneklerine rastlandığı gibi cumhurbaşkanı sistemin tıkanmaması adına kendisini geri çekiyor ve parlamenter sistem özellikleri görülüyor. Ancak istikrarla kastedilen genel seçimlerin zamanında yapılması olduğunda yarı-başkanlık sisteminin bunu vaat ettiğini söylemek mümkün değil. Dünya üzerinde uygulanan bütün hükümet modelleri kâğıt üzerinde işler birer sistem olarak gözükse de uygulamada aynı sözleri söylemek mümkün olmuyor. Üstelik bir modelin bir ülkede sorunsuz işliyor olması diğer bir ülkede de aynı başarıya ulaşılabileceğini göstermiyor.
Yenilenen seçimler
Fransa’daki işleyiş incelendiğinde uzlaşının olmadığı durumlarda meclisin feshedilmesi suretiyle ülkenin yeni bir seçime götürüldüğünü görüyoruz. Sosyalist Parti lideri Mitterand 1981’de yedi yıllığına cumhurbaşkanı seçildiğinde, merkez sağda yer alan Başbakan Barre hükümetinin istifasını kabul ederek sosyalist bir hükümet oluşturmuş ve parlamentoyu da feshederek halktan yeni hükümeti destekleyecek sol bir meclis çoğunluğu sağlamalarını istemişti.[5] Destek gören Mitterand dönemin Başbakanları Mauroy ve Fabius ile yetkileri paylaşmaksızın ülkeyi yönetmişti. 1986 yılına gelindiğinde parlamentonun beş yıllık süresi dolmuş, yeni seçimlerde merkez sağ çoğunluğu oluşturunca da Mitterand sağcı Chirac’ı hükümeti kurmakla görevlendirmek zorunda kalmıştı. Bu ilk kohabitasyon dönemiydi. Mitterand, 1988’de cumhurbaşkanlığını bir yedi yıl için daha kazanınca sağ çoğunluktaki meclisi tekrar feshetmişti. Seçimlerde Sosyalist Parti çoğunluğu sağlayınca kohabitasyon beş yıllık dönem boyunca yani 1993’teki yeni seçimlere kadar sona ermişti. 1993’te mecliste çoğunluğu yine merkez sağ sağlayınca solcu Cumhurbaşkanı Mitterand ve sağcı Başbakan Chirac ile Fransa’da ikinci kohabitasyon dönemi başlamış oldu. Sağcı meclis çoğunluğu, 1995’te yapılan cumhurbaşkanlığı seçimini kazanan Chirac’la taçlanmış ancak bu da uzun sürmemişti. 1997’de genel seçimlere henüz bir yıl varken Cumhurbaşkanı meclisi feshetti. Seçimler merkez sağın mecliste azınlığa düşmesiyle sonuçlandı; sağcı Chirac’ın Cumhurbaşkanlığı devam ederken soldan Jospin’in kurduğu koalisyon hükümeti ile yine bir kohabitasyon dönemi başladı.[6] Sistemin tamamen kilitlenmediği ancak bedelinin sık yenilenen genel seçimler veya hükümetlerin yıpranması olduğu kohabitasyon dönemlerini sona erdirebilmek adına Eylül 2000’de gerçekleştirilen anayasa değişikliği ile Fransa cumhurbaşkanının görev süresi, meclisinkiyle eşitlenerek beş yıla indirildi. Böylece aynı yıl içinde birbirine yakın tarihlerde yapılan seçimlerle cumhurbaşkanı ile yasama çoğunluğunun farklı partiden olma ihtimali ve görev süresi örtüşmesiyle de kohabitasyon engellenmek istenmiştir. Nitekim 2002’de cumhurbaşkanlığı seçimini Chirac bir dönem daha kazanırken genel seçimleri de merkez sağ kazanmıştır. 2007’ye gelindiğinde ise cumhurbaşkanlığı seçimlerini merkez sağdaki Halk Hareket Birliği’nden Sarkozy kazandığına göre Sarkozy’nin kendi programını uygulayabilmesi için 10 ve 17 Haziran’da yapılacak genel seçimlerde sağın meclis çoğunluğunu da kazanması gerekecektir.
Fransa’da Birlikte Yaşam
Romanya’da Basescu anayasal yetkilerini aşmakla suçlandı ancak bu sistemde cumhurbaşkanının yetkilerinin belirli bir sınırının bulunduğunu söylemek zor. Üstelik kimi zamanlarda anayasada tanınmış yetkilerin yerini demokrasinin başka araçlarının aldığı da görülebiliyor. Genel bilgi yarı-başkanlık sistemlerinde dış politikanın devlet başkanı kontrolüne bırakılmış olduğu şeklindeyse de böylesi bir görev ayrımını uygulamak her zaman mümkün olmuyor. Fransa’da Mitterand Cumhurbaşkanı iken 1986’da sağ görüşlü Chirac’ın Başbakan olması ile başlayan süreç birbirini yıpratan ancak sistemi kilitlemeyen bir çift başlı yürütmenin mücadelesi örneğidir. Örneğin Mitterand, Chirac hükümetinin özelleştirme, seçim reformu ve çalışma saatlerinin düzenlenmesine ilişkin kanun hükmünde kararnamelerini imzalamamış, yetkilerini Başbakan’ı engellemek için kullanmıştır. Bu dönemde Mitterand iç işlerine karışmakla kalmamış hükümeti halkı sokağa dökmekle dahi tehdit etmişti. Hükümetin lise eğitimi ile ilgili çıkarmak istediği bir yasayla ilgili olarak televizyonlarda konuşma yapan Mitterand’ın “siyasi muhalefetin birazının da sokaklarda yapıldığı” sözleri yasaya muhalif olanların daha o gece sokağa dökülmesine yetmiş ve hükümet yasayı geri çekmek zorunda kalmıştı. Öte yandan yine Mitterand’ın “Bugün Fransa’nın devlet başkanı olmaktan utanıyorum” sözleriyle eleştirdiği İranlı mültecilerin bir gecede İran’a teslim edilmesi de kesinlikle dış politika alanına girmekle birlikte Chirac, bu karardan devlet başkanının haberdar olmamasını konunun iç politikayı ilgilendirdiği kesin yanıtıyla cevaplamıştı. Bu da tarafların uzlaşmaya niyetleri olmadığında anayasal yetkilerin esnek biçimde kullanıldığını gösteriyor. İktidarın vermiş olduğu hazzın anayasal yetkilerin zorlanmasını veya tasarlanan programa müdahale edilmesini engellemek için yapılan akıl oyunlarına güzel örnekler verir kuşkusuz Fransa. Ancak cumhurbaşkanı ve parlamentonun farklı görev sürelerinin sık sık yıpratıcı kohabitasyon dönemlerine sebep olması Fransa’da da sıkıntı yaratıyordu çözüm cumhurbaşkanının görev süresinin yedi yıldan beş yıla çekilmesinde bulundu. Cumhurbaşkanının görevden el çektirilmesiyle sonuçlanan impeachment yöntemi ise uzlaşının artık kesinlikle mümkün olmadığının en önemli göstergesi. Bu aşamadan sonra cumhurbaşkanının güçlenerek geri dönmesi parlamentonun yenilenmesi ve yeni bir başlangıç yapılmasını şart koşar. Nitekim Romanya da bu yolda ilerliyor.
Sonuç yerine
Mevcut siyasi istikrarsızlıkların giderilmesi için hükümet sistemlerinin değiştirilmesi çeşitli ülkelerde sıklıkla gündeme gelen bir konu. Açıkçası siyasi istikrarsızlığın çözümü devlet başkanını kimin seçeceğiyle doğrudan ilişkili değil. Ancak en azından klasik parlamenter sistemlerin demokrasileri tehdit eden büyük krizler karşısında daha esnek olduğu ve daha fazla istikrar vaat ettiği genel kabul görmüş düşüncedir. Yapılan araştırmalar da bu görüşü doğrular nitelikte. 53 ülkenin 1973–1989 arasındaki demokratik rejiminin ve dolayısıyla siyasi istikrarının sürdürülebilirliğine inceleyen bir araştırmaya göre,[7] bunlardan parlamenter rejimle yönetilenlerin yüzde 61’i belirtilen yıllar arasında en az on yıl sürekli olarak demokratik rejimi sürdürebilirken başkanlık sistemiyle yönetilenlerde bu oran ancak yüzde 20 olmuştur. Parlamenter sistemin uygulandığı ülkelerin yüzde 18’i bir askeri darbeye uğramışken başkanlık sisteminin tercih edildiği ülkelerde bu oranın yüzde 40 olduğu görülmüştür. Nitekim siyasal krizlerin güçlü ve yetkili bir cumhurbaşkanı aracılığı ile çözülmesi düşüncesi egemenliğini gittikçe yitirmektedir. Yarı-başkanlık sisteminin de uygun parlamento çoğunluğu sağlandığında başkanlık sistemindeki başkandan daha geniş yetkili cumhurbaşkanları yaratma potansiyeli dikkate alındığında bu sistemin her coğrafya için ve her konjonktürel ortam için uygun olmayacağı anlaşılıyor. Cumhurbaşkanının geri çekilmek yerine sistemin aktif oyuncusu olmayı ve kendi programını her koşulda uygulamayı tercih etmesi durumunda Romanya’da yaşanan kriz ortaya çıkıyor. Son yaşanan olayda Cumhurbaşkanı’nın görevden alınmasına dek giden kriz sürecinin sorumlusu bir uzlaşı kültürünün Romanya’da oluşturulamamış olmasıydı. Temel sorun özellikle Basescu’nun diğer güçleri yok farz ederek anayasal yetkilerinin sınırlarını zorlamaktaki ısrarıydı. Sistemi kilitleyen de bu ısrarın karşılık görmemesi oldu. Yarı-başkanlık sisteminin isim babası Maurice Duverger’in belirlemesinin dikkate alınması gerekiyor: “..hesap vermek zorunda olmayan bir başkan popülist demagog olur. Böyle bir sistem, yerine getirilmeyen seçim vaatlerinin sürekli yinelenerek katlandığı bir oyun ve güçsüz bir parlamentoyu, bir demagogla baş başa bırakmak demektir. Sonuç diktatörlüktür!”.
Gözde KILIÇ YAŞIN
21.Yüzyıl Türkiye Enstitüsü
Kıbrıs ve Balkan Uzmanı
http://www.21yyte.org/tr/yazi6147-Hukumet_Sistemi_Tartismalari_ve_Demokrasi.html
(Gözde KILIÇ YAŞIN, Sistem Tartışmaları Çerçevesinde Cumhurbaşkanı Seçimi, Cumhuriyet Strateji, S.154, s.18-19, 11 Haziran 2007)
[1] Samuel.P HUNTINGTON, Üçüncü Dalga, Yirminci Yüzyıl Sonlarında Demokratlaşma, çev. E.Özbudun, Türk Demokrasi Vakfı Yay., Ankara, 1993
[2] Ender.E.ATAY, Yarı-Başkanlık Rejimi ve Özellikle Fransa Örneği, http://www.dicle.edu.tr/dictur/suryayin/khuka/ybr.htm
[3]Erdal ONAR, “Türkiye’nin Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemine Geçmesi Düşünülmeli midir?”, Başkanlık Sistemi, TürkiyeBarolarBirliği Yay.2005
[4] Matthew SHUGART – John.M.CAREY, Presidents and Assamblies- Constitutional Design and Electoral Dynamic, Cambridge1992
[5] Jack Hayward ed., Developments in French Politics, TheMacmillanPresLtd., HongKong,1994
[6] Nick Hewlett, Modern French Politics.., Polity Pres, 1998 akt Erdal Onar, agm.
[7] Alfred Stepan-Cindy Skach, “Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Pespective”, The Failure of Presidential Democracy, Juan J.Linz, TheJohnsHopkins University Pres, 1994
