Şahika Tokel tarafından Türkçe’ye çevrilen İspanya Savunma Bakanı Narcis Serra’nın Demokratikleşme Sürecinde Ordu, Silahlı Kuvvetlerin Demokratikleşme Reformu Üzerine Düşünceler isimli 287 sayfalık kitabını hızlı bir şekilde okuduk, önemli kısımları belirledik ve bir özetini hazırladık. Bu kitap incelemesinde kitabı genel hatları itibariyle okuyucuya tanıtmayı amaçlamaktayız.
1943 Barcelona doğumlu, iktisat profesörü Narcis Serra, 1979-1982 yılları arasında Barcelona Belediye Başkanlığı görevini yürütmüştür. 1982 yılında Adolfo Suarez Hükümetinde İspanya Savunma Bakanlığı görevine atanan Serra, bu görevi sekiz yıl devam ettirmiştir. Özellikle asker-sivil ilişkileri konusunda yürütülen reformlarda büyük rol oynamış, Franco rejiminin ardından İspanya’da demokrasinin yerleşmesine önemli katkılarda bulunmuştur. 1991’de başbakan yardımcısı olan Narcis Serra, 1996-2000 yılları arasında Katalonya Sosyalist Partisi Genel Sekreterliği görevini yürütmüş ve 1986’dan 2004 yılına kadar milletvekilliğine devam etmiştir.
Serra, kitabın önsözünü dini kimliğini ön plana çıkaran “Ve dahi, dindarlığa ya da edebe ya da kutsal kitaba ya da Hıristiyan kilisenin rızasına ya da herhangi bir doğruya ters bir şey söylediysem, söylenmemiş sayılsın” ifadeleri ile tamamlamıştır.
Demokratikleşme Sürecinde Ordu isimli kitabında sivil-asker ilişkilerini İspanya deneyimi üzerinden anlatan yazar, konunu teorik altyapısı ile ilgili mevcut literatüre yer vermiş, yaptığı analizlerde Doğu Avrupa ve Latin Amerika’daki demokrasiye geçiş örneklerinden yararlanmıştır. Tüm kitabı boyunca, bir ülkede asker-sivil ilişkilerinde reform ihtiyacı mevcutsa; bunun iki aşamalı bir süreç sonunda gerçekleştirilebileceğini, demokrasiye geçiş ve demokrasiyi sağlamlaştırma aşamaları olarak tanımladığı bu iki aşamanın birbirini takip eden kademeli reform faaliyetlerini içereceğini, bu faaliyetlerin sıra ve zamanlamasının önemli olduğunu, sadece demokrasiye geçişin yetmeyeceğini, gerçek anlamda demokratikleşmenin uzun zaman alacağını ve her ülkenin bu süreçte benzer özellikleri olabileceği gibi kendine özgü yapısının da bulunabileceğini vurgulamıştır. Narcis Serra Silahlı Kuvvetlerin sivil otoriteler tarafından denetlenmesi konusunu açıklarken özellikle ABD’de Bill Clinton yönetimi ile ordu arasında yaşanan sürtüşmeleri ve bu dönemde asker-sivil ilişkileri konusunda akademisyenlerin dile getirdiği görüşleri etraflıca incelemiştir.
Kitapta demokrasiye geçiş sürecinin en önemli misyonunun, ordunun siyasi işlerin dışında tutulması ile sivil hükümetin askeri ve savunma meselelerindeki yetkilerinin kabul edilmesinin sağlanması olduğu belirtilmiştir. Serra, “geçiş safhası”nı demokratik yollardan seçilen sivillerin, askerlerin siyaset sürecine müdahalesini, yürütmeye katılımlarının sona erdirilmesi ya da seçilmişlerin faaliyetlerini veto etme, baskı altına alma yönündeki tüm etkilerinin ortadan kaldırılmasıyla önledikleri bir süreç; “demokrasinin sağlamlaştırılması” aşamasını ise seçilmiş sivillerin, askeri ve savunma politikaları oluşturabildiği, bunların uygulanmalarını sağladığı ve Silahlı Kuvvetlerin faaliyetlerini yönettiği bir aşama olarak tanımlamaktadır; bu dönem, ordunun iktidar/güç pozisyonlarından çekilmesi (extrication) olarak da tanımlanabilmektedir. Demokrasinin sağlamlaştırılması aşamasına girebilmek için savunma ve askeri politikaların seçilmişler tarafından geliştirilip uygulanması gerekmektedir. Demokrasiye geçiş ve onu sağlamlaştırma aşamalarında ortaya çıkan diğer önemli misyona değinilirken, her iki aşamayı da tanımlayan bir özellik olarak Ordunun ayrıcalıklarının azaltılması ve Orduyu sivil otoriteye bağlı olmaya, demokratik prosedürlere uyum sağlamaya özendiren, başta anayasa olmak üzere yasal reformların da altı çizilmektedir. Asker-sivil ilişkilerini tanımlayan en önemli husus, demokratik sivil denetim olmaktadır. Seçilmiş hükümetlerin parlamentolar aracılığıyla bu denetimi sağlamasının önemli bir aşama olduğu, bunun için hükümetlerin askeri politikaları belirlemesi ve uygulamasının önemi belirtilmiş, aksi halde etkinlik ve verimlilik denetlemesi yapmanın imkânsız hale geleceği vurgulanmıştır. Serra, burada, şu tespiti yapmaktadır: “Gerçek şu ki, mevcut koşullarda askeri etkinlik ve verimlilik, askeri otonomi (özerklik) meselesiyle bağlantılıdır. Mevcut bağlamda, örgütsel ve bütçeye ilişkin otonomiye sahip bir ordunun verimli olması mümkün değildir.”
Kitabın ilk bölümünde sivil-asker ilişkileriyle ilgili farklı akademisyen yaklaşımları incelenmektedir. Bunlardan dikkat çekici olanlardan biri Dankwart A. Rustow’dur. Rustow’un demokrasiye geçişleri üç safhaya bölünebilecek bir süreç olarak görmesi dikkat çekicidir. Bu süreçlerin etkili olabilmesi için tek bir ön koşul vardır: ulusal birlik. Hazırlık olarak tarif ettiği ilk safha, farklı sosyal kuvvetler arasındaki güç için mücadele ve çatışma evresidir. Buradaki çatışmanın öncelikli hedefi demokrasiyi kurmak değildir. İkinci safha, karar alma, “siyasi liderlerin birlik içindeki çeşitliliği/farklılıkları kabul ettikleri ve bu amaçla, demokratik prosedürlerin bazı can alıcı taraflarını kurumsallaştırmaya razı oldukları” açık bir konsensüs eylemi olarak görülmektedir. Üçüncü safha ise, politikacıların ve vatandaşların benzer şekilde yeni kuralları başka konulara uygulayarak ve yeni demokratik yapıya uyum sağladıkları safha olarak ifade edilmiştir.
Diğer bir akademisyen J. Samuel Valenzuela’nın “demokrasinin sağlamlaştırılması” konusunda söyledikleri de önemlidir. Valenzuela, kurumsallaşan demokrasi sürecinde sapkın öğeler olarak nitelediği dört husustan bahseder. Bunlar; demokratik yollarla ortaya çıkmamış hamilerin varlığı, politika yapmanın önemli “has alanlarının” yani iktidar odaklarının tekeline bırakılmış siyasal alanların varlığı, seçim sürecinden kayda değer dışlamaların olması ve son olarak seçimlerin hükümet ortaya çıkarmak için tek yöntem olmadığı bir durum olmasıdır. Demokrasinin sağlamlaşması bu dört sapkın öğenin yok oluncaya kadar azaltılmasının içermektedir. Demokratik sağlamlaştırma sürecine en fazla zarar verebilecek öğenin, kendisini ulusun özü ve kalıcı çıkarlarının garantörü olarak gördüğünde, hami rolünü üstlenecek olan ordu olduğunun altı çizilmektedir.
Felipe Aguero ise demokrasini sağlamlaştırma konusunda negatif ve pozitif sağlamlaştırmadan bahsetmektedir. “Negatif sağlamlaştırma”, demokratikleşme sürecine karşı askeri direnişi önleyecek koşulların yaratılması gelecek elit memnuniyeti, “pozitif sağlamlaştırma” ise sivil elitlerin askeriyenin yeni demokratik rejimin hedeflerine ve kurumlarına dâhil olması amacıyla politikalar ve stratejiler düzenlemek için bilinçli, uzun dönemli çabaları olarak tanımlanmaktadır. Burada pozitif dâhil etme durumunda, tartışmasız sivil üstünlük korunurken, orduya misyonunu etkili bir şekilde sürdürebilmesi için yeterli kurumsal özerklik tanınması önem kazanmaktadır. Ancak Serra özerklik konusunu tehlikeli bir alan olarak görmekte ve Ordunun özerkliğindeki artışın, askeriye değerlerinde ve mesleki anlamda kendi kendilerini tanımlamalarında gerekli değişimi teşvik edecek adımlarla tam olarak uyumlu olmadığını vurgulamaktadır. Bu konuda Serra, askeriyenin prensiplerinde ve inançlarında bir değişim yaratılmadıkça ve onları demokratik rejime sadık kılmadıkça, demokratikleşme sürecinin tamamlanmış olmayacağının altını çizmektedir.
Narcis Serra’nın oluşturduğu modelin detaylarına girmeden önce kitabın başlarında dikkat çektiği üç konuyu belirtmek yararlı olacaktır. Bunlardan birincisi, öncelikle askeri reformun, bir parçası olduğu genel demokratik reformdan soyutlanamayacağı, yani ülkenin genel anlamda demokratikleşmesi ileri giderse askeri reformun ilerlemesinin mümkün olacağıdır. Zira ordu, başka herhangi bir kurumsal birim gibi sadece kendisini etkileyeceğini düşündüğü bir reforma karşı çıkacaktır. Askeri reforma paralel olarak yargıda reform, polis sistemini yeniden biçimlendirme, mafyayla ve paramiliter gruplarla savaşma ihtiyacı burada belirtilen örneklerden birkaçıdır. İkinci konu, reformun iki değil üç cephede gerçekleştirilen bir süreç olduğudur. Bir tarafta hükümet ve diğer demokratik kurumlar, diğer tarafta silahlı kuvvetler ve toplum. Toplumun kanaat önderleri, kamuoyu ve diğer siyasi partilerin yaklaşımı atılacak adımların başarısını etkileyecektir. Bu açıdan, siyasi partiler ve liderler arasında, silahlı kuvvetleri kendi kişisel ya da parti konumlarını desteklemek için kullanmama konusunda zımni ya da açık bir anlaşmanın varlığı büyük önem taşımaktadır. Bu noktada orduyu kenarda tutmak için yapılması gereken en önemli şeyin demokrasiyi işler kılmak, demokrasinin iskeletini ve problem çözme kapasitesini geliştirmek olduğu, böylece kapsamlı ve sorgulanmayacak bir meşruiyetin kazanılacağı vurgulanmaktadır. Üçüncü ve son konu ise iktidardan çekilmenin silahlı kuvvetleri genellikle askeri özerklikleri emniyete almaya yönelttiği gerçeğidir. Ordu, kendi örgütü üzerindeki denetimini artırır ve dışarıdan gelen denetleme girişimleriyle mücadele eder; bunun için bazı örneklerde, kendisini toplumdan uzaklaştıran öğeleri destekler. Bir özerklik alanı, yerleşmiş bir demokrasinin uzun süredir hüküm sürdüğü örneklerde bile daima var olacaktır. Mesele bu özerkliğin derecelerinin askerin kendisi tarafından değil siyasi otoritelerce belirlenmesidir.
Ordunun demokrasiye geçiş sürecine uyumunun, orduya has alanların hukuk devletiyle uyumlu özerklik alanlarına indirgenmesi açısından ele alınabileceğini iddia eden yazar, konu ile ilgilenen farklı teorisyenlerin çalışmalarından yararlanarak İspanya deneyimi ışığında bir model oluşturmuştur. Bu modelin bir boyutunu ordunun yararlandığı kurumsal hakların azaltılması oluşturmaktadır. Buna göre sivil otoritenin müdahalesini gerektiren özerklik alanları mevcuttur. Sivil otoritenin müdahale seviyelerini en şiddetlisinden en düşük yoğunluklu olana doğru sıraladığında elde edilecek tablo, özerkliğin azalma aşamaları ve ordu üzerindeki kademeli sivil denetimi gösteren tablo olacaktır.
Şekilde; özerklik seviyelerinin kademeli olarak azaltılması aşağıdan yukarıya doğru bir seyir izlemekte ve her seviyenin karakteristik özellikleri kitapta belirtilmektedir. Yazara göre geçiş dönemi müdahaleleri ilk üç özerklik seviyesinde yapılmalı, özerklik seviyesi kademeli olarak azalarak dördüncü seviyeye geldiğinde sağlamlaştırma dönemi müdahaleleri başlatılmalıdır.
Alt seviyelerden başlayan bir demokratikleşme sürecinin uzun zaman alacağı ve pek çok gerginliğin yaşanacağı açıktır. Yazar, süreç bir defa başladığında er ya da geç nihai aşamaya ulaşılacağı ya da bir aşamadan diğer aşamaya geçişin, bir sonrakine geçişi garantileyeceği anlamına gelmediğinin altını çizmektedir.
Bazı akademisyenler tablodaki ilk aşamadan dördüncü aşamaya ilerlemeyi nispeten kolay bulmaktadırlar. Ancak bu noktadan sonra sürecin tıkanabileceği, bu tıkanmanın yürütmenin ve yasamanın gerek askeri, gerek savunma ile ilgili konularda bilgisizliklerinden kaynaklandığını, bu durumun askeri ve savunma politikaları oluşturabilecek gerçek bir Savunma Bakanlığının kademeli olarak oluşturulması ile aşılabileceği vurgusu yapılmaktadır.
Yazar, Hükümetin, bir askeri reform sürecinde Silahlı Kuvvetleri uygun şekilde işleyen bir demokrasiye adapte etmeye çalıştığında aynı zamanda uluslararası düzendeki değişikliklerin devletlerin güvenlik ihtiyaçları ve uluslararası sahnede aktör olarak rolleri-gerektirdiği profesyonel dönüşümü de teşvik etmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Bu kapsamda Serra, Charles Moskos’un ABD için oluşturduğu üç tip ordu tipolojisinden yararlanmıştır.
1. İkinci Dünya Savaşı öncesi (modern ordu)
2. Soğuk Savaş dönemi (geç modern ordu)
3. 1990 sonrası (post modern ordu)
Bu bölümlemede değişim sürecini serbest bırakan üç faktörün tehdit algılamaları, Silahlı Kuvvetlerin yapısı ve ana görev tanımı olduğu ifade edilmektedir. Moskos’un tablosu aşağıdadır.
Vurgulanması gereken önemli diğer bir görüş ise Samuel Huntington’dan gelmektedir. Huntington’a göre ideolojik olarak değişmez değerleri beslediğini düşünen ordular demokrasi için gerçek bir tehlikedir. Kendilerini ulusal niteliklere dönüştürdükleri bu üst değerlerin garantörü olarak gören orduların, pek çok Latin Amerika ülkesinin ulusal güvenlik doktrininin uygulamasında görüldüğü gibi, bir iç düşman düşüncesini kolaylıkla üreteceğini vurgulamaktadır.
Ordunun kurumsal ayrıcalık alanları konusunda Alfred Stepan’ın görüşlerini ön plana çıkaran Serra, bu kapsamda Silahlı Kuvvetlerin ayrıcalıklara sahip olduğu düşünülen 11 alandan bahsetmektedir. Bunlar:
1) Orduya siyasi sistemde gerçekten bağımsız bir rol uygun görebilecek anayasa,
2) Ordunun yürütmenin başıyla olan ilişkileri,
3) Savunmanın yürütmeyle koordinasyonu,
4) Askerin kabinedeki varlığı,
5) Yasama organının rolü,
6) Savunma alanındaki kamu hizmetlerinde kıdemli pozisyonları elde tutmak,
7) Askerin istihbarat servislerindeki rolü,
8) Polisle ilişkiler,
9) Askeri terfi sistemi,
10) Askerin devlet girişimlerindeki rolü,
11) Askerin yargıdaki rolüdür.
Ordu, kurumsal bir yapısı olduğundan, görevinin denetimini elinde tutmaya ve kendisini dış siyasi denetimden korumaya gayret edecektir ve Ordunun kendi özerklik alanıyla ilgili olarak yürütme ile arasında gerginlikler yaşanacaktır. Narcis SERRA, klasik yaklaşımların bir demokratik reform programının, yaşanabilecek çatışma seviyesini de bir boyut olarak dikkate aldığını ve aşağıdaki iki boyutlu şekildeki eğri boyunca ilerlemeye izin veren tüm etkenlerin incelenmesini içerdiğini ifade etmektedir.
Ancak Serra, iki boyutlu bu yaklaşımın yüzeysel olduğunu, üçüncü dalga demokratikleşmelerin (burada kastedilen soğuk savaş sonrası dönemde otoriter veya yarı otoriter rejimlerin demokratikleşmesidir.) somut örneklerini incelemede yetersiz kalacağını vurgulamıştır. O’na göre, Silahlı Kuvvetleri, birinci ya da en müdahaleci konumlardan sonuncusuna, yatay eksendeki en demokratik noktalara getirmek, askerlik mesleği ve onun topluma karşı tutumlarının tam bir tanımlamasına etki eden askeri camianın içinde de değişimler gerektirir. Bu, sadece orduyu denetleme ve daha önce sahip oldukları imtiyazları azaltma meselesi değildir. Yeni demokratik çerçevedeki görevleri ve yeni devlet yönetimindeki rolü tanımlanmalıdır. O halde, yukarıdaki şekle askeri reform için yeni bir eksen eklemek gereklidir: Profesyonel dönüşüm ekseni.
Orduların aşırı kurumsal niteliklerinin demokratik geçiş için ciddi bir problem olduğunu öne süren yazara göre, derin kurumsal kimlik, daha mesleki nitelikteki başka konumlara kaymadıkça Silahlı Kuvvetlerin demokratik bir rejime kalıcı uyum sağlaması mümkün değildir. İspanya deneyiminde Silahlı Kuvvetler ve bir bütün olarak toplumun değerleri arasındaki en büyük farklılıkların çoğunlukla din, aile, cinsiyet eşitliği ve cinsel özgürlük alanlarında görüldüğü belirtilmektedir. İspanya’da demokrasiye geçiş başladığında askeri camianın, Katolikliğin askeri değerler sisteminin yapıtaşı olduklarına inandığı, kadınların kendi adlarına askeri camianın bir üyesi olmaktan çok subayların eşleri olarak ve kendilerini camianın bir parçası olarak gördükleri, eşcinsellerin ve vicdani retçilerin cezalandırıldıkları anımsatılmaktadır. Yazara göre bu belirtilen hususlar askerin kendi içindeki bütünlüğünü sağlayan çok önemli öğelerdi ve varlık nedenlerinden biri de toplumla ordu arasındaki farklılığı korumaktı. Zamanın geçmesiyle toplumda yıpranan bu öğelerin desteklenmesi ve savunulması ordunun görevlerinden biriydi. Özellikle “her şey vatan için” sloganıyla büyümüş bir toplumda kalıcı olduğu varsayılan geleneksel değerleri savunmakla, ulusal temelleri muhafaza ve müdafaa etmek arasında sadece ince bir çizgi olduğunun altı çizilmektedir. orduları demokratik rejime entegre etme sürecinin, Orduların demokratik yönetime onun içsel bir parçasıymış gibi dahil olması anlamına geldiğini, Ordu kendisini devletle bütünleşmemiş ancak devletle diyalog halinde bir kurum gibi görüyorsa bu sürecin işlemeyeceğini ifade etmektedir. Özetle yazar “Ordunun devlet yapısındaki rolü hamilik rolü değil diğer kurumlar gibi sistemin bir parçası şeklinde olmalıdır” şeklinde görüşünü açıklamaktadır.
Serra’nın bu düşüncelerden yola çıkarak askerlik mesleği ile ilgili çıkardığı sonuç nettir: Ayrıcalıkları ya da imtiyazları azaltmak yeterli değildir, silahlı kuvvetlerin doğasının ve görevlerinin yeniden tanımlanması gereklidir. Yani mesleğin tanımında, onu hem mesleki orduyu tercih eden bir zemine doğru yönlendiren hem de değişen dünyanın ihtiyaçlarına adapte eden değişiklikler yapılmazsa, silahlı kuvvetlerin demokratik bir ortama uyumu kalıcı bir süreç olmayacaktır.
Askeri reform ile ilgili bu modele dönersek, klasik modele ordudaki profesyonel mesleki değişimi iki cephede de gösterecek yeni bir eksenin daha eklenmesi gerektiği belirtilmişti. “Bir kurum olarak ordudan”, “bir meslek olarak orduya” evrimi ya da mesleki dönüşümü sembolize eden bu yeni yatay eksen “profesyonellik ekseni”dir. Serra’nın oluşturduğu modelin görüleceği yukarıdaki şekilde; A harfiyle gösterilen silahlı kuvvetlerin büyük oranda müdahaleci ve kurumsal olduğu, sivil otoritelerle gerilim yaşamadıkları durumdan başlayarak ordunun mesleki alana doğru hareket ettiği, sivil denetim altında ve düşük seviyede çatışmanın olduğu B durumuna geçmeyi öngören süreç izlenmektedir. A’dan B’ye geçiş normalde, iki yatay eksende daha az ya da daha çok paralel ilerlemeyi ve sivil-asker ilişkilerinde bazı çatışma ve gerilimleri içermektedir. Bir reform programının (A ile B arasında izlenen sürecin) ülkeyi askeri diktatörlükten, örneğin istikrarlı bir demokrasiye birden taşıması imkânsızdır. İspanya örneğinde, sağlamlaştırılmış demokrasi alanına ulaşmak için önlemlerin iki yatay eksende de koordineli bir şekilde uygulanışı en azından 13 yıl sürmüştür. Yazara göre, tüm reform önlemleri için, A-B eğrisi üzerinde hangi noktada bulunulduğu kararlaştırılarak işe başlanmalıdır.
Reform sürecindeki devletin, siyasete müdahale ve özerklik açısından hangi noktada olduğunu belirlemesinden sonra, haklar ekseninde (X ekseni) önlemleri ne kadar ilerletebileceğini ve mesleki eksen (Z ekseni) açısından, dikey eksende (Y ekseni) temsil edilen askeri camiayla yaşanabilecek gerilimleri dikkate alarak belirli bir anda neyin uygulanabilir olduğunu tespit etmesi gerekmektedir.
Modeli bu şekilde oluşturan Narcis Serra, bir sonraki adımda üç eksen üzerinde ifade bulan ve reform sürecini oluşturan eylem ve politikaların analizi ile birlikte, her safhada atılması gereken münferit adımlara değinmektedir. Uygulanması gereken adımları ve süreci etkileyen faktörleri geçiş dönemi ve sağlamlaştırma dönemi adımları olarak ayırarak, her dönemde üç eksenin tamamında safha safha hangi adımların atılması gerektiği üzerinde durmuştur.
Serra, askeri reformun bileşenlerini sunduğu model üzerindeki üç eksen üzerinde geçiş döneminde ve sağlamlaştırma döneminde yapılanları ayrı ayrı ifade etmiştir. Geçiş döneminin icraatlarının silahlı kuvvetlerin siyasete karışmasını önlemeye, çatışma seviyelerini düşürmeye ve muhtemel darbeleri önlemeye odaklanması gerektiği uyarısını yapmaktadır.
Demokratik geçiş döneminde reform
Geçiş döneminde dikey eksende (Y) orduyla çatışma seviyelerini ya da reform süreçlerinin ordu tarafından kabulünü etkileyen faktörler:
1. Demokrasiyi meşrulaştırmak; yani sürecin yavaşlığı, yaygın yolsuzluklar gibi hususların yürütmenin güvenilirliğini sarsmasının engellenmesi, kamuoyunun sisteme ve liderlere inancının devam ettirilmesi,
2. İç çatışmaların varlığı; ülke içinde Silahlı Kuvvetlerin harekete geçmesini gerektiren bir iç çatışmanın varlığı, (Yazar bu konuyla ilgili Türkiye’deki Kürt sorununu ve laik Cumhuriyete yönelik İslami tehdidi örnek vermekte ve bu sorunlar çözülmeden Türkiye’nin kurumsal reform ekseninde ilerleme kaydedemeyeceğinin belirtmektedir).
3. Dış etkiler; ülkenin uluslararası sistemdeki yeri ve uluslararası örgütlerle etkileşimi,
4. Tutarlı hükümet faaliyeti; askeri reform için yürütülecek politikaların hükümetin reforma yönelik politikasının genel bir parçası olarak görülmesi, (İspanya örneğinde Başbakan Suarez’in, bir komutanı başbakan yardımcısı olarak atamasını konunun öneminin halkça kavranmasına ve bir dizi faaliyetine askeri reformun entegre edilmesini sağladığını belirtmiştir.
5. Temel siyasi aktörlerin tutumu; özellikle muhalefet ve hükümet arasındaki diyalog, toplumsal uzlaşmanın sağlanmasıdır.
Geçiş döneminde birinci yatay eksende (X), Ordunun siyasete karışma kapasitesini azaltmak için alınacak önlemler:
Ulusal savunmayla ilgili mevzuatın düzenlenmesi;
1. Demokratik sivil kuruluşların silahlı kuvvetler üzerindeki denetimlerin niteliğini tanımlamak, örneğin sonuçları küçük görünse de, Devlet Başkanı’nın ya da Cumhurbaşkanı’nın, komutan unvanını yedekte tutmasının; kara, hava, deniz kuvvetleri komutanlarının Kurmay Başkanı unvanını kullanması,
2. Savunma Bakanına özel önem verilmesi, örneğin Başbakan’ın bazı yetkilerini bakana devretmesi,
3. Hükümetin askeri faaliyetler hakkında bilgi sahibi olması, bunları belirleme ve yönetmekle ilgili olduğunu göstermesi açısından Milli Güvenlik Konseyi ya da benzeri bir birimin oluşturulması,
4. Askeri karar alma organlarının Savunma Bakanı’na rapor sunan danışma organlarına dönüştürülmesi;
5. Savunma ve askeri planlama prosedürlerinin belirlenmesi,
6. Devlet ve askeri istihbarat sistemlerinin, sivil denetimi garanti edecek şekilde tanımlanması, (İç meseleler konusunda bilgiye bağımsız erişim imkânına sahip olan silahlı kuvvetlerin iflah olmaz bir şekilde ülkenin iç işlerine karışmaya meyilli oldukları vurgulanmıştır.)
7. Askeri yargı sisteminde gerekli reformlar, (Bağımsız bir askeri yargı varlığının, Silahlı Kuvvetleri bir kurum olarak güçlendirecek önemli bir faktör olduğu vurgulanmış ve geçiş döneminde veya sağlamlaştırma döneminde şartlara göre askeri yargıda düzenlemelerin yapılabileceği ifade edilmiştir.)
8. Yönetimin aslen sivil sektörlerinde askeri varlığın azaltılması, (Polisin sivil bir aygıta dönüştürülmesi ve varsa Ordu etkisinden kurtarılması, idarenin diğer bölümlerinde, örneğin istihbarat servislerinde varlığının kaldırılması gibi)
Geçiş döneminde ikinci yatay eksende (Z), mesleki dönüşüm için önlemler:
Bu alanda, esas adımların demokratik sağlamlaştırma döneminde atılmasının uygun olacağı, bunun nedeninin de sorumlu sivillerin askeri değerler sistemi hakkında minimal düzeyde bilgi sahibi olmalarını, bunun yanında prosedürlere ve eğitim düzenlemelerine aşinalığı gerektiren bir alan olduğu ifade edilmektedir. Ancak geçiş sürecinde orduyu sivil toplumun değerlerine yaklaştırıcı önlemler alınabileceği belirtilmektedir. Bunlar:
1. Siyasi hayat ve askerliğin kesin olarak ayrılması,
2. Harp Okulları müfredatına insan hakları derslerinin eklenmesi ve aynı zamanda bu haklara pratikte, özellikle de vicdani retle ilgili durumlarda, saygı gösterilmesinin daha fazla talep edilmesi,
3. Laik değerlerin ve / veya başka dinlere hoşgörü kriterlerinin sunulması,
4. Önceki rejime ait sembollerin subayların karargâhlarından, kışlalardan ve eğitim merkezlerinden kademeli olarak kaldırılması,
5. Demokratik ülkelerin ordularıyla etkileşimin ve bölgesel güvenlik organlarına katılımın teşvik edilmesi,
6. Pek çok durumda – subay/general piramidine ya da gücün yapısına etkide bulunmak gibi-büyük değişikliklerin daha sonraya bırakılması, bağımsız olarak ordunun boyutlarının küçültülmesi,
Mesleği dönüştürmek için politikalar oluşturup uygulanırken, bu icraatların, modelin diğer iki eksenindeki etkilerinin de değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmektedir. Sivilleri yargılama yetkisini elinden almak için askeri yargı sisteminde reform yapılması, bir has alanını ortadan kaldırıp, Ordunun konumunu demokrasinin gereklerine adapta etmekle kalmayarak, toplumun meslekteki değişiklik talepleri konusunda da orduya net mesajlar göndereceğinin altı çizilmiştir.
Bu gibi önlemlerin uygulanmasının yanı sıra hükümetin, geçmiş otoriter dönemin insan hakları ihlalleri ya da istismarı gibi problemlerle yüz yüze geleceği vurgulanmakta, Arjantin, Uruguay, Şili gibi ülkelerde kurulan Hakikat Komisyonları ile çözüme gidildiği belirtilmektedir.
Demokratik Sağlamlaştırma aşamasında reform
Sağlamlaştırma döneminde dikey eksende (Y) orduyla çatışma seviyelerini ya da reform süreçlerinin ordu tarafından kabulünü etkileyen faktörler:
Bu faktörlerin sırası geçiş sürecindekilere benzer olabileceği, ancak en büyük farklılığın olayları etkileme şekilleri ile ilgili olduğu, bu dönemin büyük hızlı değişimlerin olduğu bir dönem değil uzun vadeli değişimlerin, demokrasi ile tutarlı yeni prosedürlere uyum dönemi olduğu ifade edilmektedir.
Bu kapsamda uluslararası etkiler açısından, komşu ülkelerle savunma ilişkileri geliştirmek, devletin ordusu ve diğerleri arasındaki ilişkilerde güveni artırmak ve bu ilişkilere yeni bir önem atfetmek için kademeli olarak uygulanacak önlemler açısından her zaman fırsatlar vardır. İttifaklara ve güvenlik örgütlerine katılmak, orduları demokrasinin uluslararası kabul gören bir sistem olduğu ve aynı nedenle, ordunun siyasete karışması durumunda tolerans gösterilmeyeceği konusunda er ya da geç ikna edecektir.
Bu dönemde demokratik çoğulculuk, hoşgörü ve özgürlüğe dayalı bir sistemle daha tutarlı bir birliktelik ve toplumun geri kalanı tarafından saygı gösterilen değerlere daha yakın olması için ordunun kurumsal karakterinde ve askerlik mesleğine ait prensiplerde değişim olmalıdır.
Sağlamlaştırma döneminde birinci yatay eksende (X), askeri özerkliği azaltmak için önlemler:
Bu süreçteki kritik faktör, hükümetin askeri politika geliştirip uygulayabilmesidir. Bu amaçla yeni yasal reformların sivilin üstünlüğünün ne olduğunu ayrıntılı olarak açıklaması ve sürecin ilerlemesini sağlaması önemlidir. Bu dönemde yapılabilecekler;
1. Demokrasiyi yerleştirecek yasal reformlar: Anayasa ve yasalarda yapılacak düzenlemelerle askeri politikaları belirleme sorumluluğunu üstlenen hükümetin, önündeki engelleri kaldırması,
2. Askeri politikayı tasarlamak:
a. Savunma Bakanını güçlendirmek: Savunma Bakanı’nın askeri politikayı hazırlaması ve uygulaması, Başbakan ve Savunma Bakanı, Silahlı Kuvvetleri sadece ‘desteklemekle’ kalmamalı, silahlı kuvvetlerin ‘komutasına’ da sahip olmalıdır ifadeleri dikkat çekmektedir. Savunma Bakanı’nın hükümet dönemi boyunca görevde kalmasının ve uzun süreli görev yapmasının sağlayacağı, konulara hâkim olma avantajına özel vurgu yapılmaktadır.
b. Savunma Bakanlığı’nı güçlendirmek: Bütçe görevlerini üstlenebilecek, silahlar ve mühimmat konusunda yetkili, askeri görevleri belirleyebilecek ve personel politikalarını yürütebilecek bir Bakanlığın oluşturulması şeklinde belirtilmektedir.
c. Genel hükümet politikasına entegrasyon: Ordular artık özellikle çok boyutlu olarak, dış politikanın araçları şeklinde görev yapmaktadır. Toprak savunması ihtiyacının azaldığı günümüz koşullarında ortaya çıkan yeni durum, orduya demokrasiyle uyumlu yeni bir görev vermektedir.
d. Parlamento ile ilişkiler: Savunma politikasının oluşturulmasında parlamento sadece bir onay mekanizması olmamalı, sürece bizzat dâhil olmalıdır. Şeffaflık politikaları silahlı gücün sivil denetimini kolaylaştıracaktır. Gizlilik ve bilginin saklanması ile mücadele edilmelidir.
3. Askeri hakların ortadan kaldırılması:
a. Askeri yargı sisteminde reform yapmak: Askeri yargının sivillere uygulanmaması, askeri mahkemelerin sadece askeri suçlarla ilgilenmesi, askeri yargının tek bir yargı sistemine entegre edilmesi, Genelkurmay’ın yargıya etkide bulunamaması gibi düzenlemeleri içermektedir.
b. Silahlı kuvvetlerin sahip olduğu şirketler: Silahlı kuvvetlerin denetimine sahip olduğu iki tür şirket bulunmaktadır; silah üretimiyle ilgili şirketler ve daha fazla kaynak elde etmek için yönettikleri şirketler. Bu şirketlerin finansal durumları ve silahlı kuvvetlere yansımalarını takip eden iyi bir çözümün ordu üzerinde sivil denetim mekanizmalarının kurulmasını destekleyebileceği ifade edilmektedir.
Sağlamlaştırma döneminde ikinci yatay eksende (Z), mesleki dönüşüm için önlemler:
2. Yeni misyonları tanımlamak ve takip eden değişim ihtiyacı: Günümüzde orduların geleneksel olarak pek çok ülkede takip ettiği misyonların krize girdiği, bunun pek çok ordunun varlıklarını meşrulaştırmak için dikkatleri iç faaliyetlere çevirdiği bir karışıklık ve belirsizlik ortamı yarattığı vurgulanmaktadır. Misyonlardaki değişim, genellikle modernleşme süreçleri ve silahlı kuvvetlerin boyutunda ve operasyonel kapsamında değişiklikler gerektirecektir. Eğer insan gücünü azaltma ya da artık işlevsel olmayan birimleri lağvetme gibi önlemler, kuvvetlerin yeni misyonlarıyla ilgili daha önceki direktifler ışığında uygulanırsa ve değişimler sonrakinin bir sonucu olursa, zamanlamasının yerinde olacağı vurgulanmaktadır.
3. Kariyer açısından orduyu etkileyen önlemler: Terfi sistemini değiştirmek (profesyonel nitelikleri ödüllendiren, sürekli eğitimi teşvik eden kriterlerin getirilmesi), askeri eğitim organizasyonunu denetlemek, askerlik mesleğinde kadınlara kariyer yolunun açılması gibi önlemleri içermektedir.
4. Ordudaki hayat kalitesini değiştirmek: Askeri konaklama konusunda politikalar (Orduyu kışlalarda toplumdan soyutlamaktan ziyade, şehir merkezlerinde oturmaya ikna etmek, ihtiyaç duyulmayan askeri arazilerin satışı, kışlaların daha iyi koşullarda şehir dışına çıkarılması vb. önlemler), indirimli süpermarketlerin ve diğer maaş dışı avantajların ortadan kaldırılması (bu önlemlerin askeri personelin ücretlerinin ancak diğer kamu görevlileri seviyesine çıkarılmasından sonra uygulanması tavsiye edilmektedir) önlemlerini içermektedir.
5. Mesleği değiştirmek için alınabilecek diğer önlemler: İnsan haklarını savunma ihtiyacının eğitim programlarında yer alması, askerlere karşı davranışın iyileştirilmesi ve askerlerin haklarının korunması için mekanizmalar oluşturulması, diğer ülkelerle ve uluslararası güvenlik ve savunma örgütleriyle, Birleşmiş Milletlerle uluslararası işbirliği kurulması. (bu tür faaliyetler sivil liderlik gerektirmektedir.)
Ortaya koyduğu model ile reform sürecinde atılması gereken adımları belirten yazarın kitap boyunca vermeye çalıştığı mesajları kısaca özetlemek gerekirse:
1. Genel demokratikleşme sürecinde ilerleme kaydedilmezse; silahlı kuvvetler demokratikleştirilemez. Ordunun denetimi, sadece serbest seçimlerin varlığından daha büyük kurumsal içerik, yani demokrasinin bütünüyle olgunlaştığı bir yapı ve milli bütünlük gerektirir.
2. Siyasi partiler arasında, kendi duruşları için silahlı kuvvetlerin desteğini aramayacaklarına dair anlaşmak da reformların başlaması için ön koşuldur, zira yaranılmaya çalışılan bir orduda reform zordur. Eğer reformlar iddialıysa, seçim sandığında büyük çoğunluk yakalamak, başarıya giden yolda yardımcı olacaktır.
3. Ordu, askeri darbeler açısından artık bir tehdit oluşturmadığı zaman sağlamlaştırmanın sonuna gelindiği sonucuna varılmamalıdır. Silahlı kuvvetleri demokratik sisteme uygun hale getirmek; hükümetin güvenlik politikasını ve askeri politikayı belirlemesi ve uygulaması aynı zamanda silahlı kuvvetleri devlet idaresine, devletin diğer kurumlarıyla diyaloga giren bir kurum olarak değil, onun bir parçasıymışçasına entegre etmek demektir.
4. İspanya’daki deneyimler reformların ekonomik denetim alanında başlaması gerektiğini gösterir, böylece silahlı kuvvetlere ve faaliyetlerin planlamasına bir ölçüde ekonomik düzen getirilmesine yardımcı olunur. Bu konuda siviller daha uzmandır.
5. Sivil denetimin hayati önem taşıyan temel aracı Savunma Bakanlığı’dır. Bu öylesine doğrudur ki, belirli bir ülkenin silahlı kuvvetleri üzerindeki denetimini ölçmenin en iyi yolu, Savunma Bakanlığı’nın gelişmişliğini, yapı ve yetkilerini incelemektir.
6. Askeri yargı sisteminin reformu, silahlı kuvvetlerin yapılarının ve niteliklerinin demokratik yapıya adapte edilmesiyle ilgili tüm süreçteki en hassas konulardan biridir. Askeri yargı sistemi, içerideki güç kullanımına karşı dokunulmazlık ya da bir ölçüde koruma sağlaması için genellikle muhafaza edilmeye çalışılır. Tek bir üniter yargı, demokrasi yaşayacaksa, kaçınılmaz olarak düşünülebilecek, derin kökleri olan bir kavramdır. Bu açıdan askeri yargının reformu projesi, sadece onun kendisine sağladığı dokunulmazlığa bir son vermek ya da önceki suçları cezalandırmak için gerçekleştirilmemelidir. Hepsinin ötesinde, belirli bir ülkedeki yargı sistemini ve demokrasiyi güçlendirmek için gerçekleştirilmelidir.
7. Silahlı Kuvvetlerin personel politikaları ve askeri eğitim sistemi, demokrasiyi sağlamlaştırma döneminde üzerinde hassasiyetle durulması gereken konulardır. Eğer ordu personel politikasını kendi tasarrufunda görüyorsa, bu his ordunun eğitimi konusunda daha da kuvvetlidir. Askeri eğitim yapısı, ülkenin genel eğitim sisteminin genel organizasyonuna uyumlu hale getirilmelidir ve ona mümkün olduğu ölçüde entegre edilmelidir.
8. Askerin kendisini kurumsal bir kimlikle tanımlaması yerine askerliğin bir meslek olarak görülmesine yönelik önlemler alınırken, askerleri toplumdan ayıran ve soyutlayan imtiyazlar kaldırılmalı ancak askerlerin yaşam koşulları iyileştirilmelidir.
9. Sivil denetim, hükümet ve silahlı kuvvetlerle sınırlı olan bir konu değildir. Toplum da işin içindedir. Sivil-asker ilişkilerinin demokratik alanda normalleşmesi için her üç tarafta da anlaşma gereklidir.
10. Bu değişikliklerin hayata geçirilmesi aşamasında, hükümet güvenlik sorunlarına ve askeri sorunlara ilgi göstermeli ve bu alanlarda bilgi edinmelidirler.
Narcis Serra’nın kitabını yazarken kullandığı dil objektif ve ölçülüdür. İspanya Savunma Bakanlığı deneyimini anlatırken ordunun reformlara şiddetle karşı çıktığı dönemlerde yaşananları bile, genel kurallar oluşturmaya çalışarak ifade etmiş, diğer ülkelerde de faydalanılabilecek bir model oluşturmuştur.
Kitapta özellikle vurgulandığı gibi sivil asker ilişkilerinde reform ihtiyacı olan ülkelerin öncelikle yapması gereken kendi bulundukları noktayı model üzerinde gerçekçi olarak tespit etmektir. Bu tespitin ardından bulunulan noktaya göre geçiş süreci veya sağlamlaştırma süreci adımları, model üzerindeki her üç eksen dikkate alınarak, kademeli olarak gerçekleştirilmelidir. Kitapta, İspanya için demokrasiye geçişin Franco’nun 20 Kasım 1975’teki ölümüyle başladığı ve en geç 25 Ekim 1979’da bölgesel özerklik konusunda Bask ve Katalan referandumları düzenlendiğinde tamamlandığı, Kasım 1977’de hükümetin parlamentoya resmen hesap vermesi prensibi getirildiğinde ve yeni demokratik anayasa 6 Aralık 1978’de bir referandumla onaylandığında geçişin önemli basamaklarının inşa edildiği iddia edilmektedir. Oy sandıklarında belirlenmiş net bir parlamento çoğunluğu mevcut olduktan sonra, askeri çekişmenin siyasetten daha şiddetli kurumsal meselelere ve direnişten uzlaşmaya kaydığı vurgulanmaktadır. Ülkelerin yaşadıkları ya da yaşayacakları deneyimlerde İspanya deneyimine benzer pek çok yön olabileceği gibi farklılıklar da söz konusu olabilecektir.
Doç. Dr. Atilla SANDIKLI
BİLGESAM Başkanı
