Brexit Süreci Sonrası AB’nin BM Güvenlik Konseyi Temsiliyetindeki Değişim

Brexit dolayısıyla, İngiltere Avrupa Birliği’nden ayrıldı. İngiltere’nin Avrupa Birliği’nden ayrılması, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nde Avrupa Birliği’nin ağırlığını azaltacak mıdır?

İngiltere’nin 1945’teki kuruluşundan bu yana daimi üyesi olduğu BM Güvenlik Konseyi’nde 1973 ile 2020 arasında üyesi olduğu AB adına (da) davrandığını söylemek kolay değil. Bu statüsünü AB’den bağımsız şekilde hak ettiğini ve sürdürdüğün düşünüyor.

AB’ye gelirsek, üyelerinden ve hatta aday ülkelerden genel dış politika ilkelerine uygun davranmasını beklediği ve hatta istediği bilinen Birliğin de dört başı mamur bir dış politikası olmadığı malum. Tabii ki özellikle Soğuk Savaş’ın sona ermesinden bu yana dış politika ve savunma konularında ortak politikalar belirlemeye yönelik ciddi adımlar atıldı. Ancak yine de AB’nin kendi tarihsel geçmişlerine göre farklı dış politika önceliklerine ve angajmanlarına sahip olan üyelerden oluştuğu ve aslında biraz da bu sayede içeride bir birlik olabildiği malum.

Ayrıca AB’nin böylesi kuralları olsa dahi İngiltere’nin bu konularda çok hevesli olmadığı biliniyordu. Burada sadece geç üye olması, üyelik sürecinin dış politikayı da ilgilendiren konularda hep sorunlar barındırması ve nihayet Brexit ile bağların kopmasını kastetmiyorum. Özellikle 18. ve 19. yüzyılda küresel bir hegemonya elde eden ülkenin sadece devam eden çıkarları nedeniyle değil Brexit’i bile etkileyen “imparatorluk gururu/kibri” nedeniyle de kendi önceliklerini kendi belirleme yaklaşımı sürdü hep. Avrupa’yla hareket etmeye kuşku ve çoğu zaman da küçümsemeyle bakmış bir ülke için trans-Atlantik bağlarını korumak ya da eski sömürgeler üzerindeki nüfuzunu kullanmak çok daha önemli görünüyor. Zaten Güvenlik Konseyi’nde de olsa olsa ABD’yle birlikte hareket etmek ve bu genel çerçeve içinde kendi önceliklerini korumak ve kollamak asıl öncelik(ti). NATO nedeniyle bu durum Fransa için de geçerli aslında. Kendi özel/ulusal kırmızı çizgileri dışında ABD’nin yanında hizalanan bu iki ülkenin olası duruşlarını kestirmek zor. Soğuk Savaş sonrasında başlayan belirsizlikler bitmek bir yana 2008 finansal kriziyle 2019 pandemisinin eklenmesiyle gittikçe derinleşiyor ve hatta biçim değiştiriyor. Ancak Trump’ın Avrupa ve NATO’ya mesafeli yaklaşımı Biden ile değişecek gibi göründüğü için Avrupa’nın ABD’yle birlikte hareket etme tutumunda şimdilik köklü bir değişiklik olmayacağı düşünülebilir. Tabii her şey biraz da Güvenlik Konseyi’nin diğer daimi üyeleri olan Rusya ve özellikle de Çin’in kısa ve orta vadede nerede olacağına bağlı.

Kısacası, AB zaten dünya siyasetinde de Güvenlik Konseyi’nde de özel olarak ağırlık sahibi değildi. Doğrudan ilgili ve istisnai durumlar dışında İngiltere de “AB üyesi” olarak pozisyon almıyordu. Öyle göründüğü durumlarda bile ABD’nin lideri olduğu Batı dünyası adına davranıyordu. Bu genel tablo değişmediği sürece zaten dünya politikasındaki siyasi ağırlığıyla bilinmeyen AB’nin Brexit ile Güvenlik Konseyi’ndeki gücünü kaybettiğini söylemek pek gerçekçi olmayacaktır. Bu olsa olsa siyaseten gerektiğinde kullanılacak psikolojik bir faktör, gerekçe ya da bahane olabilir.

İngiltere, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nde Avrupa Birliği çıkarlarına ters düşecek şekilde hareket eder mi?

İngiltere, diğer üyeler gibi Güvenlik Konseyi’nde ulusal ve uluslararası çıkarlarına göre davranıyor. Bu çıkarlar AB’yle bağlantılı şekilde olduğu sürece, ölçüde ve nispette ters davranma da söz konusu olmayacaktır. Hala ABD’nin merkezinde olduğu Batı dünyasının ekonomik, politik, askeri, kültürel ve ideolojik çıkarları, aynı dünyanın parçası olan AB ile İngiltere’nin zaten pek çok konuda birlikte ya da yakın davranmalarına neden oluyor. Ama spesifik konularda farklılaşmalar olabilir ki bu zaten her zaman ve koşulda geçerli idi. Şimdi bir tür çok-kutupluluk olarak da adlandırılan dönemde konu/olay bazlı zıtlaşmalar pek tabii ki daha fazla oluyor ama Güvenlik Konseyi’nin yapısı ve burada alınan ana pozisyonlar gibi konular konjonktürel değil ancak yapısal değişiklikler olursa değişir. Eski yapının kurumlarının tam olarak çalışamadığı/çözemediği ama yeni yapı ve kurumların da oluşmadığı koşullarda kesin yargılara varmak zor. Ama köklü politika değişiklikleri için yapısal değişiklikler olması gerektiği açık. AB ve İngiltere’nin neredeyse farkı kutupların parçası olması lazım ciddi zıtlıklar olabilmesi için. 

Almanya 2019-2020 döneminde Güvenlik Konseyi geçici üyesi oldu. Geçici üyelik için başvuruda bulunmasının sebebi Brexit sürecinden mi kaynaklanmaktadır?

Hem evet hem de hayır. BM üyesi olduğu 1973’ten bu yana ortalama on yılda bir Güvenlik Konseyi geçici üyeliği yapan Almanya, yedinci kez seçildiği bu görevde dikkat çekici bir performansıyla pek hatırlanmıyor. İkinci Dünya Savaşı sürecinde ve sırasında Hitler’in yaptıkları nedeniyle cezalı olduğu gibi bunu hem hak ettiğini düşünen hem de başka alanlarda fırsata çevirmeye çalışan Almanya’nın “uluslararası güvenlik” konusunda fazla ön plana çıkmadığı biliniyor. Bir süre ordusu dahi sınırlanan Almanya, mümkün olduğunca askeri ve siyasi düzlemde düşük profil çizip ekonomik alanlarda ilerlemeye odaklandı. Hatta Çin’in daha belirgin şekilde yaptığı gibi en azından görünürde etliye sütlüye pek karışmayan bir politika izledi. 2019-2020 geçici üyeliğinin başında önceliklerini çatışmaların çıkmasını engelleme, barışçıl çözüm, iklim, kadın hakları, insani yardım ve silahsızlanma şeklinde sıralaması da bunu gösteriyor. Tüm bunlar, bir anlamda uzmanı ol(a)madığı klasik güvenlik konuları dışındaki becerilerini yaymak ve kabullendirmek olarak görülebilir.

Tabii 2019-2020 döneminde Fransa ile art arda yapılan aylık dönem başkanlığının tandem halinde kullanılması bir farklılık iddiası taşıyordu. Brexit sürecinde dünyaya, Avrupa’ya ve hatta ABD ve İngiltere’ye bir mesaj verildiği açıktı. Ama tavşan dağ doğurdu denebilir. Ne öncelikler konusunda ne de başkaca bir “barışçıl” konuda bırakın farkı moda tabirle bir farkındalık dahi yaratıldığı söylenemez. Zaten Türkiye dâhil Güvenlik Konseyi geçici üyeliği konusunda iddialı olan devletlerin hiçbirisinin Konsey çalışmalarına anlamlı bir farklılık getiremediği biliniyor. Sorun Konsey’in işleyişi ya da kimlerin daimi ya da geçici üye olduğu değil çünkü. Sorun Konsey’in bizatihi kendisi. Yapısı, kompozisyonu, görevleri ve yetkileri bir yana ismi bile sorunlu bu yapının “uluslararası barış ve güvenliği sağlamak” dediği şey de mevcut statükoyu korumak aslında. İçine giren parçası olduğu statükonun bekçisi oluyor. Dışarıda kalmayı kulübe alınmamak olarak kodlayan yaklaşımların başkaca bir hedefi de yok zaten.

Almanya’nın son yıllarda Brexit sebebiyle, Avrupa Birliği’nin Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nde daha etkin bir şekilde temsil edilmesi gerektiğine dair çözüm önerileri var: bu öneriler Fransa’nın oy hakkının Avrupa Birliği’ni kapsayacak şekilde genişletilmesi veya Almanya’nın da bir oy hakkı elde etmesi gibi seçeneklerden oluşuyor. Bu önerilerin gerçekleşmesi mümkün mü?

Kısa vadede, daha doğrusu mevcut koşullarda yapısal değişiklikler olmadığı sürece mümkün değil diyebiliriz. En başta, Güvenlik Konseyi’nde hangi devletlerin daimi üyelik ve ayrıcalıklı oy hakkına sahip olduğu BM Antlaşması’nın ilgili maddelerinde açıkla düzenlenmiş. İlgili ayrıcalıkları ismen sayılan beş “daha eşit” devlete veren maddelerde herhangi bir değişiklik ancak BM Antlaşması’nın değiştirilmesiyle mümkün. Antlaşma’da bir virgülü bile değiştirmek içinse yine bu beş devletin onay vermesi, en azından veto etmemesi gerekmekte. Yani veto yetkileriyle ilgili her değişikliği de veto edebilecek devletlerden bahsediyoruz. Dolayısıyla, kurucu metin niteliğindeki BM Antlaşması’nda değişiklik yapılması için bir tür “kurucu iktidar/irade” gerektiği de düşünülürse, mevcut yapıda bir değişiklik kolay değil. Örneğin, 1945 tarihli orijinal metinde geçen SSCB’nin dağılmasından sonra bile kurucu metinde bir değişiklik yapılmadı. Konsey kararıyla ardılı olduğu kabul edilen “Rusya Federasyonu”nun daimi üyelik koltuğuna oturduğu ilan edildi. Keza yine orijinal metine göre daimi üye olan “Çin Cumhuriyeti” koltuğuna 1949’daki Mao Devrimi’nden 1971’e kadar “Çin Cumhuriyeti” adını sürdüren Formoza/Tayvan Adası’ndan gelen yetkililer oturdu. Çeşitli nedenlerle fikrini değiştiren ABD’nin Çin Halk Cumhuriyeti’ni 1971’de tanımasıyla Tayvan’ın 1949’dan beri “koltukta illegal şekilde oturduğu” ilan edildi ve yerine Çin Halk Cumhuriyeti geçti. Bugün kısaca Çin olarak anılan ve Güvenlik Konseyi’nde daimi üyelik hak ve yetkilerini kullanan devletin adı “Çin Halk Cumhuriyeti” ama BM Antlaşması’nda yazan “Çin Cumhuriyeti” ifadesi değişmedi. Hem de bu ismin kendisini işaret ettiğini iddia ve ilan eden Tayvan’a rağmen. BM Antlaşması’na SSCB yerine Rusya Federasyonu ya da Çin Cumhuriyeti yerine Halk Cumhuriyeti yazmayı önerecek biçimsel bir değişikliğe itiraz edecek devlet olabileceğini sanmıyorum. Ama böylesi biçimsel bir değişiklik bile yapılmıyorsa, sanırım bunu ancak kurucu metinde değişiklik yapma girişimlerinin mutlaka başkaca talepleri ve pazarlıkları gündeme getireceği endişesiyle açıklayabiliriz. Bu konuda bir yol açılması istenmiyor belli ki.

Bu örnekler de gösteriyor ki, daimi üyelerle ilgili usulden bir değişikliğe bile sıcak yaklaşmayan bir yapıda köklü bir değişikliğin yapılması mevcut şartlarda adeta imkânsız. Bunun için kurucu iktidar değişikliği anlamına gelecek şeyler olması gerek. Mevcut daimi üyelerin kendi statülerini değiştirecek ya da etkileyecek bir revizyona izin vermesi için mevcut düzenin yerini alabilecek yenisini kurabilecek yeni bir irade ve güç dengesinin oluşması gerek. Böyle şeyler genellikle “dünya savaşı” ile olurdu ama mevcut nükleer denge koşullarında bu da mümkün görünmüyor. 2008 finans krizi ile devam eden pandeminin uluslararası sisteme olası etkilerini ve örneğin Çin’in ekonomik ve teknolojik yükselişinin uluslararası siyaset ve güvenlik paradigmasına nasıl yansıyacağını görmek gerekecek. Tabii ciddi bir enerji birikimi olduğunu çıplak gözle bir görmek mümkün. Yeni düzenin nasıl olacağı ve kurulacağı henüz belli değil ama eskinin süremeyeceği neredeyse kesin artık.

Olası bir revizyon sürecinde Almanya, Fransa ya da AB’nin görece fazla etkili olma ihtimali ise gittikçe zayıflıyor gibi. BM özelinde bakıldığında, Güvenlik Konseyi’nde bu aktörlerin özel ayrıcalıklar elde etmesi de pek kolay olmayacaktır. Zira Fransa’nın AB adına bir yetki almasına başta Almanya olmak üzere Birlik üyelerinin hemen evet demesi için pek neden yok. Almanya’nın yetki alması daha tartışılabilir bir seçenek olmakla birlikte, uluslararası güvenlik sisteminin tanımlanışı ve işleyişi açısından bakıldığında bunun koşullarının da olduğunu söylemek zor. Nihayet AB’nin bir statü elde etmesi çok daha zor. Trump’ın bazı politikaları bu yönde ihtimalleri düşündürmüş olsa da, o dönemde bile reel hayatta karşılığının olduğu görülmeyen bir fikrin “dış politikada normale dönmeyi” savunan Biden döneminde daha da ihtimal dışı kalacağı düşünülebilir. Zaten AB’nin dünya siyasetindeki normatif ağırlığının gittikçe azaldığı da açık. Genel olarak Batı’nın, özelde de AB’nin yıldızının en parlak olduğu 1990’larda ve 2000’li yılların başında bile olamayan revizyonların olmasının artık daha da zor olduğu söylenebilir. Tabii mevcut çok-kutupluluk koşullarında yaşanan ekonomik, teknolojik ve askeri gelişmeler yeni ittifaklara kapı aralayabilir. Olası yeni bir statükonun hangi temelde ve aktörler tarafından kurulacağını belirleyecek parametrelerin hızla değişmesi pekâlâ mümkün.

Almanya’nın Güvenlik Konseyi’nde daimî üyelerinin yanında 5+1 ifadesindeki +1 kısmını temsil ettiği düşünülüyor. Bu ifade tam olarak neyi kapsamaktadır? 5+1 ifadesi ne anlama gelmektedir?

Özellikle İran’la yapılan nükleer müzakerelerde kullanılan bu ifade, biraz da Almanya’nın İran nükleer faaliyetlerindeki özel konumuyla ilgili. Malum, İran’da Şah döneminde başlayan “barışçıl nükleer faaliyetler”in kurulup geliştirilmesi büyük ölçüde ABD’nin desteğiyle olmuştu. Bu süreçte kimi firmalarıyla yer alan Almanya, 1979’da ABD-İran ilişkilerinin kopmasıyla “Batı adına” öne çıkan devlet oldu. Dolayısıyla, “İran nükleer pazarı”nda olan her şey en az Rusya kadar Almanya’yı da doğrudan ilgilendiriyor. İran’daki çeşitli ticari ve askeri çıkarları nedeniyle Rusya ile ABD arasındaki gerilimin bir anlamda yumuşatıcısı da olan Almanya, nükleer pazarlıktaki konumunu uluslararası güvenlik sisteminin önemli ve hatta vazgeçilmez bir parçası olmak için bir arayüz olarak da kullanıyor diyebiliriz. İhtiyaç duyduğu hammaddelerin yer aldığı Ortadoğu, Kafkaslar ve Hazar bölgeleriyle ilgili “ekonomik” boyutu olan alanlarda boy gösteren Almanya, böylece görünürde hep mesafeli durduğu siyasi-askeri konularda da sonuç elde etmek istiyor olabilir. Her zamanki gibi düşük profille yapılan faaliyetlerin yüksek siyaset alanında beklendiği gibi belirgin sonuç/etki doğurması ise o kadar olası ya da kolay görünmüyor hâlâ. Zira herkes uzmanı olduğu alanda nüfuz kazanıyor.

Almanya Dışişleri Bakanı Heiko Mass 2018’de gerçekleştirdiği bir mülakatta, Güvenlik Konseyi yapısının günümüz şartlarına uygun olmadığını dile getirdi, ‘Dünyadaki güç dengelerinin şu anda olduğundan daha iyi yansıtılması gerektiğine inanıyorum’ açıklamasında bulundu, bunu sağlamak için Güvenlik Konseyi daimi üye sayısının arttırılması gerektiğini işaret eden Mass ‘Özellikle Japonya, Brezilya ve Hindistan ile birlikte Güvenlik Konseyinde daimi üyelik alabilmek için çaba gösterdiklerini’ söyledi. Dörtler grubu olarak bilinen bu ülkelerin istekleri ve Mass’in açıklamaları neticesinde Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nde bir reform gerçekleşmesi mümkün olur mu?

Önceki sorular için belirttiğim gibi, ekonomik ve/veya teknolojik güçlerine koşut statü isteyen bu devletlerin taleplerinin gerçekleşmesi için kurucu bir momente ihtiyaç var. Tabii mevcut koşullarda “dünya savaşı” da pek olası olmadığı için, mevcut dengenin daha da değişmesi durumunda sahadaki gerçeklerin hukuksal metinlere nasıl yansıyacağını kestirmek zor. Yeni statükoyu ancak biriken enerjiyi boşaltabilecek revizyonist güç ya da güçlerin kuracağıysa açık.

Aybanu GÖZEL

Uluslararası Örgütler Staj Programı