ÖZET:
Bu çalışmanın yapılmasının temel amacı Birleşmiş Milletler ’in (BM)’in kuruluşundan itibaren temel misyonu çerçevesinde dünya barışını, güvenliğini, istikrarını ve geleceğini tehdit eden küresel terörizme karşı bakış açısını incelemektir. Terörizmin –ve küresel terörizmin- Birleşmiş Milletler için ne zamandan beri bir tehdit olarak algılanmaya başlandığı konusunda bilgi verilmesi amaçlanmaktadır. Özellikle 11 Eylül 2001 tarihinde ABD’ye gerçekleştirilen terör saldırılarının ardından BM terörizme karşı yeni bir sayfa açmış ve daha etkili mücadele yollarına başvurmaya başlamıştır. 2001 öncesi ve sonrası dönem olarak ikiye bölünecek bu çalışmada BM, terörizme karşı 2001 öncesi kararları, sözleşmeleri ve uygulamaları bakımından incelenecek ve akabinde ise 11 Eylül saldırıları sonrasında değişen bakış açısı incelenerek bir karşılaştırma ortaya konulmaya çalışılacaktır. Terörizmin tanımı, güç kullanımının sınırları ve uluslararası hukukun ana merkezi haline gelen BM’nin reaksiyonları ile birlikte Birleşmiş Milletler’ in 2001 sonrası terörizme bakış açısının teorik olarak da dönüşümü meselenin bir diğer boyutu olarak ele alınacaktır.
Anahtar Kelimeler: Birleşmiş Milletler, Terörizm, Uluslararası Hukuk, Güç kullanımı, Teorik ve Pratik dönüşüm
ABSTRACT:
The main purpose of this study is to examine the perspective of the United Nations against global terrorism, which threatens world peace, security, stability and its future within the framework of its main mission since its establishment. It is aimed to provide information on how long terrorism –and global terrorism- started to be perceived as a threat for the United Nations. Especially after the terrorist attacks on the USA on September 11, 2001, the UN turned a new page against terrorism and started to resort to more effective means of struggle. In this study, which will be divided into two as the period before and after 2001, the UN will be examined in terms of its pre-2001 decisions, agreements and practices against terrorism, and then, the changing perspective after the September 11 attacks will be examined and a comparison will be made. The definition of terrorism, the limits of the use of force and the theoretical transformation of the United Nations’ post-2001 perspective on terrorism together with the reactions of the UN, which has become the main center of international law, will be considered as another dimension of the issue.
Key Words: The United Nations, Terrorism, International Law, Use of Power, Theoretical and Practical Transformation
1. Giriş
Terörizmi sadece 21. yüzyılda ortaya çıkmış bir sorun olarak değerlendirmek doğru bir bakış açısı olmamakla birlikte insanlığın yüzyıllar boyunca karşılaştığı tehlikeli sorunların başında görmek daha doğru olur. Terörizm kavramı, 1789 Fransız İhtilalini izleyen 1793 Konvansiyon döneminde Jakoben yönetimce uygulanan sistematik şiddet politikası, siyaset ve hukuk alanlarında ortaya çıkmasına neden olmuştur (Abdurrahmanlı, 2018, s. 591).Tarih boyunca, terörist olarak nitelendirilen bireyler veya gruplar tarafından farklı şekillerde ve değişik amaçlar için gerçekleştirilen eylemler ve saldırılar imparatorluklara, devletlere ve halklara çok büyük zararlar vermiştir ve dönemsel olarak sürekli değişim göstermiş olsa da kendi amaçları doğrultusunda saldırılarından vazgeçmemiştir.
Terörizm konusu özellikle 1937 yılından itibaren devletlerin bir araya gelerek 1920 yılında meydana getirdikleri Milletler Cemiyetinin gündemine girmesi ile başlamıştır (Şimsek, 2016, s. 320). Bu doğrultuda ise Milletler Cemiyeti tarafından terörizmin önlenmesine yönelik olarak “Terörizmi Önleme ve Caydırma Sözleşmesi” adı altında bir anlaşmanın imzalanmasının sağlanması terörizmin uluslararası bir sorun olarak görüldüğü ilk anlaşma özelliğine sahip olmasından dolayı büyük bir öneme sahiptir (Tekel, 2015, s. 1355). Birleşmiş Milletlerin kurulmasının ardından örgüte üye olan devletler tarafından imzalanan yeni Sözleşme de büyük oranda devletlerarası çatışma ve şiddeti kapsarken ve Güvenlik Konseyi’nin başlıca amacı olan barış, güvenlik ve istikrar ortamını tehdit eden terörizmden hiç bahsedilmemesi Birleşmiş Milletlerin en büyük eksiği olarak nitelendirilebilir. Soğuk Savaş döneminde BM daha çok iki süper güç (ABD ve Rusya) arasında bir çatışmanın çıkmasını önlemek ve yeni bir dünya savaşının önüne geçmeye çalıştığı için farklı konulara ve terörizme pek fazla önem verilmemiştir.
Fakat, 2001’de ABD’de yaşanan 11 Eylül terör saldırıları sonrası tüm dünyanın, uluslararası toplumun ve BM’nin odak noktası terörizm haline gelmiştir. Terörizmin tanımı üzerine genel ve net bir kanıya varılamaması, bu problemle başa çıkmayı da zor kılarken, yeni terörist oluşumlar ve yeni terörizm türlerinin doğuşu maalesef ki ABD’nin BM destekli müdahalelerinin başarısızlığına işaret etmektedir. Tanım sorununun çözülmemesi bir genelleyicilik anlayışına ve Ortadoğu’nun terörizmle bağdaştırılmasına yolu açmış 2011 Arap Baharı’na kadar nicelik olarak azalan terör faaliyetleri sonraki dönemlerde yoğunluğunu arttırarak devam etmiştir. Günümüz de hala aşılamamış terör sorunu, pandemi dönemine rağmen artarak devam etmektedir. Terörle mücadele konusunda yeni ve sorunun daha da köküne inen yöntemlerin gerekliliği son BM Genel Sekreteri Antonio Guterres tarafından da teyit edilmiştir. BM bakış açısında ve sistemindeki diğer bir değişim hukuk ve güç kullanımının sınırları hakkındadır.
Özellikle, Soğuk Savaş sonrası barışçıl ve hukukun üstünlüğünü tanıyan demokratik bir hegemon imajı veren ABD, 11 Eylül saldırıları sonrası pre-emptive müdahalelerini bu imajı sarsmadan devam ettirmek istemiş, BM de hukuk sisteminde yaptığı değişiklikler, bu durumu onaylaması ve veto sayımını ABD lehine yorumlamaları ile buna uyum sağlamıştır. Bu da hem uluslararası hukukun yapısına hem de örgütün kuruluş amacı olan ‘güç kullanımının son çare olması ve tercih edilmemesi’, ‘ülkelerin iç işlerine karışılmaması’, ‘bağlayıcı değil tavsiye niteliğinde kararlar verilmesi’ ilkelerine ters düştüğü için eleştirilmiştir. Dönemin ABD Başkanı George W. Bush’un pre-emptive müdahale mantığı ve iş birliğinden uzak yaklaşımı, BMGK’ nın ABD yanlısı karar verme tutumu ve veto sisteminin daimî üyeleri engellemeyi blokesi ile birleşince uluslararası hukukun işlevi ve güç kullanımının sınırları sorgulanmaya başlamıştır. Ancak Irak ve Afganistan Müdahaleleri sonrası BM ve dünya kamuoyu, ABD’ye görece daha mesafeli hale gelmiştir. Ayrıca 2001 sonrası BM tarafından terör kararları, tanımlama girişimleri, yasaları, terörizm için yeni kurumlar kurulması terörizmle mücadelede bir artı olarak nitelendirilebilir. Ancak veto sistemine el atılması ve genel olarak BM’de gerçekleştirilmesi gereken reformlar hala vardır, çünkü dünya çapında insan hakları ihlallerini ve daimî üyelerin olası hatalarını önleyebilecek bir sistem hala bulunmamaktadır.
BM’nin terörizmle ilgili teorik perspektifinin dönüşümü ise meselenin başka bir boyutudur. 2001 terör saldırıları öncesi göreve gelen George W. Bush’un henüz saldırılar gerçekleşmeden yaptığı demeçteki ‘new world order’ vizyonu, neorealist siyasi penceresi ve müdahaleciliği benimseyen tavrı, 2001 sonrası nasıl tavır belirleyeceğinin sinyallerini vermiştir. Terörizmle ilgili olarak ABD taraflı kararlar veren BM’nin ise dönüşümü, her ne kadar öncesinde neoliberal ve işbirlikçi bir örgüt olarak doğmuşsa da realist dünya görüşüne yakın ve askeri müdahale taraftarı bir karakter kazanıp soğuk savaş realizmine keskin bir dönüş yapmıştır. BM’nin teorik mentalitesinin terörle mücadeledeki başarısızlığı 2000’lerde kendini göstermiş ve günümüz post-truth çağında BM’nin teorik güncellenmesi ihtiyacı gelişen dünya, sosyal medya, çoğulculuk, propagandanın kolaylaşması, yeni terörizm türleri (siber terör gibi) dünya politikasını realist gelenektense daha sosyal teorilere yakın şekilde revizesine yöneltmiştir. 2021’de terörizmin BM içindeki yeri, sosyal teorilerin -özellikle sağ popülizmin görece düşüşü ile- ne kadar değer elde ettiği ile ilgili olacaktır. Fakat herhangi bir öngörü şu an için zordur, çünkü dünya genelinde yaşanmaya devam eden pandemi sebebiyle devletler olağanüstü hareket etmekte ve bu nedenle iç/dış siyasete solo şekilde odaklanılamamaktadır. Her iki ihtimalde de BM’nin lokal STK’larla koordinasyonun yetersizliği, veto sisteminde reform eksikliği, sosyal alana önem verilmesinin post-truth çağındaki önem artışı da BM’nin kendini 9/11 mantığından çıkarıp güncellemesine böylece Ortadoğu’daki stabiliteden uzak ortam, devrimlerle değişen yapılar ve IŞİD gibi terör örgütleri ile ilgili tepkilerinde aynı mantığı izlememesi ve 9/11 öncesi ve sonrası hatalarından kaçınması gerektiğini göstermektedir.
2. 2001 Öncesi Dönem BM ve Terörizm
2.1 Terörizmin Tanım Sorunu
Tarih boyunca değişiklik göstererek varlığını devam ettiren ve günümüzde insanlığın ve devletlerin karşılaştığı tehlikeli sorunlardan birini teşkil eden terörizm, devletlerin güvenlik ajandalarının başında gelmektedir. Sorunun küresel olarak aynı oluşu mücadele yöntemini de aynı kılmamaktadır fakat bununla birlikte her bir devlet kendine göre farklı bir mücadele yöntemi izlemektedir. Bazı devletler sadece terör eylemini gerçekleştiren gruplara veya örgütlere yönelik müdahalelerde bulunurken bazıları ise teröre finans ve kaynak sağladığı gerekçesiyle devletlere doğrudan veya dolaylı yoldan müdahalede bulunmaktadır. Öte yandan ise, bazı devletler kendi çıkarlarına aykırı bir şekilde silahlı mücadele eden grupları terörist ilan ederken, bazıları ise kendi çıkarları doğrultusunda hareket eden, her türlü silahlı eylemleri gerçekleştiren, toplumsal huzuru ve barışı bozan ve bir güvenlik sorunu oluşturan terörist grupları destelemekte ve bunları terörist olarak ilan etmemektedir. Bu konuda dünya kamuoyundaki bölünmüşlük Milletler Cemiyeti dönemine kadar dayanmaktadır. Dünya kamuoyundaki bölünmüşlüğün en önemli sebeplerinin başında terörizm kavramının herkes için net olarak aynı anlamı ifade etmemesi gelmektedir. Terörizm kavramının esas olarak olumsuz çağrışımlar içerdiği konusunda yaygın bir kanı olmakla birlikte, kavramın kendisiyle ilgili genel kabul görmüş ortak bir tanım bulunmamaktadır (Baki, 2009, s. 2). Genel bir tanımının yapılamamasının en büyük sebebi ise siyasi tercihler olarak belirtilebilir. Devletler ise ulusal çıkarlarını ön planda tutmaları ve/veya ideolojik tercihleri nedenleriyle, kimi zaman terörü sistemli bir yöntem olarak kullanan yapıları, terör örgütü olarak nitelendirmemekte; kimi zaman ise, Fransız işgalindeki Cezayir, günümüzde Filistin ve/veya Irak örneklerinde olduğu üzere, “ulusal bağımsızlık mücadelesi” olarak da tanımlanabilecek eylemleri terörist faaliyet olarak kabul etmektedirler (Baki, 2009, s. 2). Tanım sorunun çözülmesi gerekliliğini ve bu sorunun terörizmle mücadelenin vazgeçilemez bir bölümü olduğu savunan bazı uzmanlar, terörizme ortak bir tanım getirmeye çalışmışlardır. Örneğin Atran, terörizmi planlı, politik amaçlı ve toplumu etkilemek için sivillere yönelik olarak yasadışı örgütlerce kullanılan şiddet olarak tanımlamaktadır. Reich’in tanımlamasına göre ise terörizm, hedef kitle üzerinde korku ve panik yaratmak üzere ulusal hükümetler dışında kalan örgütlü gruplar tarafından şiddet kullanımıdır (Reich, 1990, s. 139). Ganor’a göre ise terörizm politik amaçlar elde etmek üzere sivillere veya sivil hedeflere yönelik şiddet kullanımı veya şiddet kullanma tehdididir (Ganor, 2002, s. 289). Erickson ise terörizmi, hükümetleri, toplumları veya bireyleri politik, sosyal ve ideolojik tercihlerinde değişiklik yapmaya zorlamak amacıyla gayri meşru şiddet kullanma veya kullanma tehdidinde bulunmak suretiyle korku ortamı oluşturmak şeklinde tanımlamıştır (Erickson, 1989, s. 23). Durum böyle olduğu için devletler nezdinde de hepsinin üstünde anlaşabileceği ve terör örgütü veya eylemi olarak açıkça ifade edecek bir tanım ortaya çıkmamaktadır. Her devletin kendine göre terör tanımı ortaya çıkmakta ve terörizmle mücadele ortak bir noktaya varılamamaktadır.
2.2 Milletler Cemiyeti ve Terörizm
Milletler Cemiyeti I. Dünya Savaşının yıkıcı etkisinin ardından yapılan çalışmalar sonucunda İsviçre’de, 10 Ocak 1920 tarihinde, devletler arasında ortaya çıkabilecek sorunları barışçıl yollarla çözmek maksadıyla kurulmuş ve yeni bir dünya savaşını önleme ve barışı sağlama misyonu ile uluslararası arenada ilk kez bu kadar çok devleti bir araya getirmiş bir kuruluş/örgüt olarak yerini almıştır (Polat, 2020, s. 1951). Kurulmasına öncülük eden Amerika Birleşik Devletleri’nin örgütünde içinde yer almaması çok büyük bir eksiklik olarak görülmüştür. Özellikle İngiltere ve Fransa teşkilatta daha etkili devletler olarak bir bakıma teşkilatı kendi amaçları doğrultusunda yönlendirmişlerdir, bu durum Cemiyetin misyonunu tam olarak gerçekleştirememesine sebep olmuştur (Polat, 2020, s. 1960). Devletlerin çatışmasını önleme amacından dolayı terörizm ve terörizmle ilgili herhangi bir ibare örgütün kuruluş sözleşmesinde yer almamıştır. Dolayısıyla 1937 yılına kadar örgüt terörizmin üzerinde durmamıştır. Terörizm uluslararası gündeme 1937 yılından itibaren girmeye başlamıştır. Bunun gerekçesi ise 1934 yılında Yugoslavya Kralı I. Alexander’e ve Fransız Cumhuriyet Konseyi Başkanı Louis Barthou’ya yapılan suikastın doğrudan bir terör eylemi olmasındandır (Tekel, 2015, s. 1355). Bu olayın uluslararası gündemde yer alması Milletler Cemiyetini terörizme karşı adım atmaya sevk etmiştir. Ve böylece 1937 yılında Milletler Cemiyeti tarafından hazırlanan, “Terörizmi Önleme ve Cezalandırma Sözleşmesi” taraf devletlere imzaya sunulmuştur. Bu sözleşmenin en büyük özelliği ise terörizmle ilgili olarak ve terörizmin uluslararası olma özelliğini tanımlayan ilk anlaşma olmasıdır (Tekel, 2015, s. 1355). Hazırlanan bu sözleşmeye rağmen terörizmin net bir tanımı yapılamamış, havada kalan ve ucu açık bir tanım yapılarak, Milletler Cemiyetinden günümüze kadar devam eden bir tanım sorunu ortaya çıkmıştır. Milletler Cemiyeti tarafından hazırlanan sözleşme 24 üye devlete imzaya sunulmuş ve devletler sözleşmeyi imzalamasına rağmen yürürlüğe girmemiştir ve böylece iki savaş arası dönemde Milletler Cemiyetinin etkinliği bir kez daha sorgulanmaya açık hale gelmiştir.
2.3 Birleşmiş Milletler Kuruluş Dönemi ve Terörizm
Modern çağın en önemli sorunlarından bir tanesi olarak görülmesine rağmen, devletler arası güç mücadelesinin en trajik noktası olan II. Dünya Savaşı’nın gölgesinde hazırlanan BM Şartı ağırlıklı olarak devletler arası ilişkiler üzerine kurulmuş olduğundan dolayı, Şartın yazıldığı dönemde bugüne kıyasla uluslararası kamuoyunun gündeminde öncelikli bir yeri olmayan terörizm konusuna Şart içerisinde yer verilmemiştir (Kaşıkcı, 2016, s. 3). Halbuki terörizm günümüzde insanlığın karşılaştığı en önemli sorunlardan biridir. Terörizmin ulusal sınırları aşması ile birlikte ortaya çıkan uluslararası terörizm probleminin çözülmesi de artık uluslararası iş birliğini gerektirmektedir. Küreselleşmenin de etkisiyle dünyanın farklı bir yerinde meydana gelen terör eylemlerinden çoğu zaman birçok ülke etkilenmektedir. Bu ülkeler saldırıların sonuçlarına göre değişik tutumlar sergileyebilmekte ve bazı zamanlar da politikalarında değişiklik yapmaktadırlar. Aynı zamanda, küreselleşme ile birlikte terör yapılanmaları da bu sürecin ortaya çıkardığı siyasi değişikliklerden ve getirdiği teknolojik yeniliklerden azami ölçüde faydalanmaya çalışmaktadırlar. Böylesine karmakarışık bir sorunun çözümü de kuşkusuz ki devletlerin ortaklaşa çalışmalarına ve koordinasyonuna bağlıdır. Dünyada barışı sağlama ve devletler arasında çatışmaların çıkmasına engellenmesi amacıyla kurulan BM, terörizmle mücadele konusunda beklentilerin odağı haline gelmektedir. Fakat, örgütün ilk yıllarında ne Güvenlik Konseyi ne de Genel Kurul’u doğrudan terörizmle uğraşmamıştır. Soğuk Savaş dönemindeki gerilim ve nükleer başlıklı füze krizleri, uluslararası atmosfere nüfuz etmiş ve terörizm bu dönemde BM açısından fazla önemli olmamıştır (Price, 2004, s. 97-98). Dolayısıyla BM kuruluş yıllarında terörizm konusuna net bir bakış açısı getirememiş ve çözüme odaklı veya terörizmin varlığını tehdit olarak gören herhangi bir girişim veya mücadeleye öncülük etmemiştir. 1960 yılından itibaren terörist eylemlerin giderek artması ve uluslararası kamuoyunda genişçe yer alması hasebiyle BM bir dizi sözleşmeler yapma durumuna gitmiştir. Bu dönemden sonra BM terörizmi gündemine alarak devletlerin imzasına sunulmak üzere 13 adet sözleşmeyi hazırlamıştır. Bunlara ilave olarak, ülkelerin kendi iç hukuk sistemlerinde terörizmle mücadeleyi öngören yasal düzenlemeler bulunmakla birlikte, terörizmin ulus ve sınır ötesi yapısı nedeniyle kapsamlı bir mücadeleyi mümkün kılacak olan uluslararası yaptırımlar gittikçe önemi artmaya başladığı için BM bu bağlamda önem kazanmaktadır (Tekel, 2015, s. 1356).
2.4 1960-1979 Arası Dönem BM ve Terörizm
1960-1979 arası dönem BM için kuşkusuz ki terörizme karşı bir tutum takınmaya başladığı bir evrenin başlangıcı olarak kabul edilebilir. Bu yılların başlangıcına kadar, BM kuruluşundan bu zamana kadar geçen zaman diliminde terörizmi görmezden gelmek zorunda kaldığı için bu konuda pasif bir yaklaşım izlemiştir. 1960’lardan itibaren, genellikle sömürgeci güçlere direnen kurtuluş hareketleri tarafından gerçekleştirilen ulus ötesi terör eylemleri artmaya başlamıştır. Terörizmin tanımına ilişkin anlaşmazlıklar nedeniyle, uluslararası toplum, 1960’lardan bu yana yaygın terörist şiddet yöntemlerini (uçak kaçırma, rehin alma, deniz tesislerini tehlikeye atma vb.) ele alan çok sayıda ‘sektörel’ anlaşmayı uygulamaya koyarak adım adım yanıt vermeye başlamıştır (Saul, 2015, s. 5). Tüm bunlara binaen, BM tarafından 1963 yılında hazırlanan ve Tokyo’da imzalanan ‘Uçaklarda İşlenen Suçlar ve Diğer Bazı Eylemlere İlişkin Sözleşme’ belirli saldırıları tanımlamaktan ziyade uçaklarda gerçekleştirilen saldırılara vurgu yapmakta ve saldırılar açıkça tanımlanmamaktadır (Doğan, 2020, s. 56). Bu sözleşmeye göre, anlaşma uçuş güvenliğini etkileyen eylemlere uygulanacaktır. Uçak amirine, uçakta güvenliğin sağlanmasının gerekli olduğu yerde, suç işlediğine inandığı herhangi bir kişiye yönelik sınırlama getirme gibi kabul edilebilir önleyici tedbirler alma yetkisi verilmektedir. Anlaşmayı imzalayan devletlerin suçluyu tevkif etmesi ve uçağın kontrolünden sorumlu yasal amire bildirim yapması gereklidir (Tekel, 2015, s. 1356). 1965’te ise BM Genel Kurulu, “hiçbir devlet başka bir devletin rejiminin şiddetle yıkılmasına yönelik yıkıcı terörist veya silahlı faaliyetleri organize etmeyecek, yardım etmeyecek, finanse etmeyecek, teşvik etmeyecek veya hoş görmeyecektir” şeklinde bir karar almıştır (Acharya, 2009, s. 13). 1970’lerin başlarında küresel boyutta terör olayları gittikçe artmaya ve medya da bu olayları dikkatle izlemeye başlamıştır. 6 Eylül 1970’ de Filistin Halk Kurtuluş Cephesi üyelerinin üç uçağı kaçırarak, rehineleri serbest bıraktıktan sonra 12 Eylül’de uçakları havaya uçurmaları olayında yüzlerce kişi ölmüştür. Bu olaylar üzerine ise 16 Aralık 1970 tarihinde La Haye’de “Uçağın Kanun Dışı Yollarla Ele Geçirilmesinin Ortadan Kaldırılmasına” ilişkin çok taraflı bir anlaşma imzalanmış ve 14 Ekim 1971’de yürürlüğe girmiştir. Bu anlaşmaya göre, uçuş esnasında herhangi bir kişinin kanunsuz olarak kuvvet yolu ile veya tehlike yaratarak veya herhangi bir şekilde korkutma yolu ile gasp etme veya uçağın kontrolünü ele geçirme ya da bunları yapmaya teşebbüs etmesi durumunda; anlaşmaya taraf devletlerin, suçluyu tevkif etmesi veya iade etmesi ya da hakkında dava açması gereklidir. Bu süreç içerisinde anlaşmaya taraf olan devletlerin birbirlerine yardımcı olmaları gereklidir (Tekel, 2015, s. 1357). BM, 1971 yılında ise Sivil Havacılığın Güvenliğine Karşı Kanun Dışı Eylemlerin Önlenmesine İlişkin Sözleşme hazırlayarak sadece belirli suçlardan bahsetmiş ancak gerçek anlamıyla terörizm konusuna değinmediği görülmüştür. Bu yıllarda yapılan sözleşmelere bakıldığında Birleşmiş Milletlerin tek eksiğinin terörizm tanımı yapmaması değil aynı zamanda terör ve terörizm kavramlarının çoğu sözleşmede yer vermediği görülmektedir. Bunun en önemli sebebi ise her devletin farklı çıkarlara dayanan politikaları olduğunu ve bu yüzden BM tanım ve kavram konusunda çekimser bir tutum izlediğini söyleyebiliriz (Doğan, 2020, s. 58-59). 5 Eylül 1972 tarihinde Filistinli Kara Eylül örgütünden sekiz terörist Münih Olimpiyat Köyü’nde on bir İsrailli atleti kaçırmış, bu olay sonunda dokuz atlet ve beş terörist ölmüştür. Gerçekleşen bu terör eyleminden sonra BM Genel Kurulu’nda 14 Aralık 1973 tarihinde “Diplomatik Temsilcilikler de dâhil Olmak Üzere Uluslararası Korunmaya Sahip Kişilere Karşı İşlenen Suçların Önlenmesi ve Cezalandırılmasına Dair” sözleşme imzalanmış ve 20 Şubat 1977’de yürürlüğe girmiştir (Tekel, 2015, s. 1357). 1960-1979 döneminin son sözleşmesi olarak 17 Aralık 1979’da 20 madde içeren, “Rehin Almaya Karşı Uluslararası Sözleşme” imzalanmıştır. Bu sözleşmeye taraf olan devletler, rehin alma işleminde yer alan suçluları yakalayıp, daha sonra cezalandırarak, rehineleri sağ salim ülkelerine teslim etme konusunda yükümlülükleri bulunmaktadır (Abdybaeva, 2005, s. 42). Yukarıda isimleri sayılan anlaşma ve sözleşmeler BM Genel Kurulu tarafından küresel terörizmle ile mücadele girişimleri olarak nitelendirilebilir. Fakat yapılan bu sözleşmeler de sadece teorik olarak bir çözüm yolu sunulmuş ve bunların üstünde çok fazla durulmamıştır, durum böyle olunca pratiğe dökülmeye ve uygulanmaya çok fazla imkân bulmayan bu sözleşmeler dizisi, küresel terörizme karşı mücadelede pek fazla etkili olamamıştır.
2.5 1980-2000 Arası Dönem Genel Kurul’dan Güvenlik Konseyi’ne Terörizm
1980-2000 arası dönemde Genel Kurul nezdinde küresel terörizme yönelik sözleşme ve anlaşmalar yapılmaya devam edilmiştir fakat bu dönemin en önemli gelişmesi olarak Güvenlik Konseyi’nin ilk defa terörizm konusunu gündemine getirerek çeşitli kararlar alması olarak değerlendirilebilir. İlk olarak, Genel Kurul tarafından 3 Mart 1980’de Viyana’da “Nükleer Maddelerin Fiziksel Olarak Korunmasına İlişkin” sözleşme düzenlenmiş ve 8 Şubat 1987 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Sözleşme nükleer maddelere yasadışı sahip olma, taşıma veya çalma suretiyle, ölüme, ciddi yaralanmalara ve mala yönelik ciddî hasarlara sebebiyet veren eylemleri suç kapsamına almaktadır (Tekel, 2015, s. 1357). Bu sözleşmeden sonra diğer alanlarda da sözleşme ve anlaşmalar peşin sıra gelmiştir. 10 Mart 1988 yılında “Güvenli Deniz Taşımacılığında Yasaya Aykırı Eylemlerin Ortadan Kaldırılması Hakkında Sözleşme” imzalanmıştır. Uluslararası sularda yolculuk yapan gemilere karşı işlenen suçlar konusunda, Sözleşme ’ye taraf olan devletlere tutuklama ve cezalandırma konusunda yetki vermektedir. Bu sözleşme ile birlikte yine aynı tarihte, “Kıta Sahanlığı Üzerine Yerleştirilmiş Sabit Platformların Güvenliğine Karşı Hukuk Dışı Eylemlerin Kaldırılması Hakkında Protokol” imzalanmıştır (Abdybaeva, 2005, s. 48). 15 Aralık 1997 tarihinde “Terörist Bombalamaların Önlenmesine İlişkin” uluslararası sözleşme imzalanmış ve 23 Mayıs 2001 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu sözleşme, yasadışı ve kasıtlı olarak, çeşitli halka açık yerlerde ciddi bedensel yaralanmalara neden olma amaçlı veya halka açık yerleri yaygın bir şekilde tahrip etme amaçlı öldürücü araçların kullanılması konusunda evrensel bir yargılama düzeni getirmek için hazırlanmıştır (Tekel, 2015, s. 1359). BM’nin terörizmle mücadele girişimlerinden biri de 9 Aralık 1999 tarihinde kabul edilen “Terörizmin Finansmanının Önlenmesine İlişkin Uluslararası Sözleşmedir”. Sözleşmenin kapsamı olarak: Taraf Devletler arasında terörizmin finansmanının engellenmesinin, terörizme mali destek sağlamanın suç haline getirilmesinin ve bu suçun ağır cezalara tabi tutulması için gerekli önlemlerin alınması ve taraflar arasında iş birliğinin sağlanmasını amaçlamaktadır (Azarkan, 2009, s. 50).
Güvenlik Konseyi, 1989 yılına kadar küresel terörizm sorunlarıyla ilgilenmemiştir. Bu tarihten önce ve daha sonra, geniş terörizm konusu çoğunlukla Genel Kurul tarafından ele alınmıştır. 1989 yılında, Güvenlik Konseyi, terörizme ilişkin ilk kararını, plastik patlayıcılarla ilgili 635 Sayılı Karar oybirliğiyle kabul edilmiştir. Bu kararın kabul edilmesinin sebebi ise Lockerbie faciası olarak belirtilebilir.
635 sayılı Kararın en önemli noktası ise, Birleşmiş Milletler ve Güvenlik Konseyi’ni terörizmle mücadele için ortak bir payda da buluşturmasıdır ve buna ek olarak ise terörizmin, Güvenlik Konseyi’nin temel ilgi alanı olan uluslararası barış ve güvenlik için bir tehdit olduğunu ileri sürmesi ve Güvenlik Konseyi’nin terörizmle ilgili gelecekteki çalışmalarının temelini atması olarak değerlendirilmektedir (Kramer & Yetiv, 2007, s. 412-413). Tablo 1’de görüldüğü üzere Güvenlik Konseyinin 1989 yılından itibaren terörizmle mücadele için karşı kararlar ve bu kararların içerikleri yer almaktadır. Güvenlik Konseyi, Libya’ya 1992 yılında Trablus’un iki havayolu bombalama olayının soruşturulmasına karşı çıkmaması nedeniyle ve Mısır Cumhurbaşkanı Mübarek’e yönelik bir suikast girişimine karıştığı iddiasıyla 1996’da Sudan’a karşı ve 1999’da Afganistan’daki Taliban rejimine El-Kaide’nin liderliğini barındırdığı için yaptırım uyguladı (Einsiedel, 2016, s. 1). Kısaca denilebilir ki, Güvenlik Konseyi 1990 yılından itibaren etkisini artırmaya başlayan küresel terörizme karşı ilgisizlik ve sessizlik politikasından vazgeçerek, bu konu üzerinde kararlar almaya ve yaptırımlar uygulamaya başlamıştır.
3. BM’nin 2001 Sonrası Dönemdeki Terör Perspektifi
3.1 Terörizmin Değişen ve Katmanlanan Tanımı ve BM’nin Teorik ve Pratik Reaksiyonu
2001 sonrası dönemde global terör faaliyetleri eskisine göre minimal azalmalar gösterse de hiçbir zaman tamamıyla çözülememiş, geçtiğimiz 2020 yılı Global Terrorism Index (GTI)’ın verilerine göre de pandeminin yaşandığı 2020 yılında bile terör eylemleri azalmayıp aksine daha da artmış ve Ortadoğu’da yoğunlaşmaya devam etmiştir (The Institute for Economics & Peace (IEP), 2020). 2001 sonrası dönemde, 2002’de Bali bombalamaları ve Moskova’da rehine krizi, 2004’te Beslan’da okul kuşatmaları ve Madrid’de tren bombalamaları, 2005’te Londra 7/7 bombalamaları ve yine Mısır’da El-Kaide temelli bombalamalar, 2007’de Yezidi komünitelerin Irak’ta bombalanması ve İskoçya’da havalimanı saldırısı gibi yılda bir veya 2 adet olmak üzere günümüze kadar sıklığını artıran küresel terör dalgası 2011 Arap Baharı sonrası farklı ülkelerdeki terörist eylem sayısının azaldığını gösterse de yoğunluğunun arttığı söylenebilir. 2014’e kadar yaşanan nicelik azalması, 2014’te IŞİD’in Speicher kamp katliamı ile tetiklenmiş ve o yıldan beri her yıl onlarca terörist eylem, dünyanın çoğu yerinde yaşanmaya başlamış ve günümüzde de şiddetini artırarak devam etmektedir (Wikipedia, 2021). Terör hadiselerinin neredeyse yüzde doksanı İslamcı aşırıcılık veya mezhepsel sebepler olarak da belirtildiği için konunun ve sorunun kökeninin 2001’e ve 2011 Ortadoğu temalı BM müdahalelerine bakılarak çıkarımları yapılmaya çalışılmıştır. Terörün devamlı değişen şekil farklılığı ve eylem sayısı yönünden artışı da terörün etkili şekilde önlenemediği algısını doğurmuş; uluslararası toplumun terörle mücadele yöntemlerinin, konuyu ele alışının ve hatta terörü nasıl tanımladığının sorgulanmasına yol açmıştır. Önleme amacının, azmettiriciliğe sebebiyet vermesi gibi tehlikeli sonuçlarından da bahsetmek mümkündür. Bu sebeple uluslararası toplumun en çok üyeyle bir araya geldiği örgüt olan BM için, ‘terörizm’ ve ‘terörizm ile mücadele nedir?’, ‘terör nedir’ ve ‘terörist kimdir’ gibi tanımsal soruları anlamak büyük önem taşımaktadır.
2001 öncesi dönemde olduğu gibi 2001 sonrası dönemde de terörizmin tanımı konusunda uluslararası bir fikir birliğine varılamamıştır. 11 Eylül saldırılarının 20 yıl sonrasında olmamıza rağmen 28 Eylül 2001’de oybirliğiyle kabul edilen -bağlayıcı- BM 1373 sayılı Güvenlik Konseyi Kararında tanımlandığından beri terör kavramı; genişlemeye devam etmiş ve üzerinde uzlaşılması zor bir kavram olmayı sürdürmüştür. 1936 ile 1981 yılları arasında 109 ayrı terörizm tanımının önerilmiş olması, uluslararası toplumun teröre bakışındaki tutarsızlığın en açık örneğidir (Denker, 1997). Terör olarak adlandırılabilecek eylemin hangi ölçekteyken (zarar gören kişi, kurum sayısı), hangi kişi/kişiler – kurum(lar)- tarafından gerçekleştirildiyse, devlet dışı/ devlet içi aktörlerin ya da her ikisini de mi içermesi gerektiği, klasik askeri savaş yöntemlerine ek siber terör, sağlık terörü gibi marjinal ve yeni terimleri de içerip içermeyebileceği, değerlere (din, ideoloji, kanaat önderleri, fanatizm grupları) yönelik soyut saldırıları da içerip içermeyeceği spesifiye edilememiştir. Ancak 11 Eylül tarihinde ABD’nin New York eyaletinde gerçekleşen terör saldırıları sonrasında kavramın temel dinamikleri Uluslararası Hukuk (temel organlarından BM), ABD ve etkilenen devletler ile birlikte tüm dünyanın da zihninde şekillenmiş, tanım sonrasında da genişlemeye devam etmiş, günümüzde de çoğalan anlam, araç ve algıların gelişen teknoloji ve fikir yapılarıyla terörizm kavramının daha da çok-boyutlu olması ile sonuçlandığına şahit olmaktayız. Bassiouni’ye göre anlam; toplumların değer yargılarından da etkilemektedir. Klasik anlamda, “bir yanda terörist diğer yanda kahraman” olarak tanımlanabilir (Bassiouni, 2001). Dinler, kültürler, uygulanış ve ritüeller hatta mitler bile göz önüne alınınca toplumların herhangi basit bir konu üzerinde anlaşabilmesi bile imkânsız görünürken nesnellik arayışına yanıt olarak uluslararası normları görürüz. Bu noktada hayati olan hukukun olayı karakterizesidir. Çünkü hukuk, objektifliğin, uzlaşılmışlığın ve yaptırımların bir ifadesidir. Uluslararası toplumun ana otoritelerinden ve en kabul görmüşü olarak BM’nin hukuk organı BMGK’nın terör olayları sırası ve sonrasındaki tutumu, terörün BM nezdinde tanımlanmasına dair bizlere ipuçları vermektedir. Uluslararası hukuk kısmında da bahsedildiği üzere 2001 terör saldırılarına BM müdahale ve kararları uluslararası hukukun büyük bir değişim ve dönüşüm geçirmesine neden olmuş, özellikle Asya ülkeleri tarafından eleştirilerine maruz kalmıştır. Ancak olumsuz sayılabilecek şeylerin yanında olumlu kısımlar 2001 sonrası terörle mücadele konusunda kapsamlı çalışmalar yapılmaya başlanması, hukuki alanda daha büyük yer verilmesi ve meselenin ana bir konu olarak global ajandada daha çok rol edinebilmesidir. Öncesinde yer verdiğimiz şekliyle 1994’te BM tarafından ilk kez tanımlanan terör, on yıl sonra, Güvenlik Konseyi, 1566 (2004) kararında, “ölüm veya ciddi bedensel yaralanmaya neden olmak amacıyla yapılan sivillere karşı suç eylemleri dahil olmak üzere, bir devleti kışkırtmak amacıyla rehin alma veya rehin alma genel kamuoyunda veya bir grup kişi veya belirli kişilerdeki terör, bir nüfusu sindirmek veya bir Hükümeti veya uluslararası bir örgütü herhangi bir eylemi yapmaya veya yapmaktan kaçınmaya zorlamak ” olarak yer almıştır. Aynı yılın ilerleyen günlerinde, Genel Sekreterin Tehdit, Zorluklar ve Değişim Üst Düzey Paneli terörizmi, “sivillerin veya savaşçı olmayanların ölümüne veya ciddi bedensel zarar görmesine neden olmayı amaçlayan herhangi bir eylem olarak, doğası veya bağlamı, bir nüfusu sindirmek veya bir Hükümeti veya uluslararası bir kuruluşu herhangi bir eylemi yapmaya veya yapmaktan kaçınmaya zorlamaktır” olarak tanımladı. Ek olarak, Terörizmin Finansmanının Önlenmesine İlişkin 1999 Uluslararası Konvansiyonu ve Güvenlik Konseyi’nin 1566 (2004) sayılı kararında yer alan tanımlara daha fazla atıfta bulunarak bir dizi kilit unsur belirlemiştir. Taslak 2. maddesi, “yasadışı ve kasıtlı olarak” şunlara neden olma, buna teşebbüs etme veya buna neden olma tehdidini içeren bir terörizm tanımını içerir: “(a) herhangi bir kişinin ölümü veya ciddi bedeni yaralanması; veya (b) kamuya açık bir yer, bir Eyalet veya hükümet tesisi, bir toplu taşıma sistemi, bir altyapı tesisi veya çevre dahil olmak üzere kamu veya özel mülkte ciddi hasar; veya (c) mülke, yerlere, tesislere veya sistemlere verilen devleti ekonomiyi ya da kurumları yıkma niyetli zararlar” olarak değerlendirilmiştir. Üye Devletler taslak kapsamlı sözleşmenin birçok hükmü üzerinde mutabık kalırken, ulusal kurtuluş hareketlerinin uygulama kapsamı dışında bırakılıp bırakılmayacağına dair farklı görüşler, tam metnin kabulü konusunda uzlaşmayı engellemiştir (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2008). 17 Mart 2005 tarihinde bir BM paneli, terörizmi “bir nüfusu sindirmek veya bir hükümeti veya uluslararası bir kuruluşu herhangi bir eylemi yapmaya veya yapmaktan kaçınmaya zorlamak amacıyla sivillerin veya savaşçı olmayanların ölümüne veya ciddi bedensel zarar görmesine neden olmak” olarak yeniden ve tekrarlanarak tanımlamıştır (DEMA, 2021). Bu da her ne kadar uzlaşı sorunları da olsa majör yeni bir değişim yaşamadan günümüze ulaşan ve en kabul gören tanımdır. 2001 olaylarının BM tanımına etkisi ise 1994’teki tanım ile karşılaştırılınca daha iyi anlaşılabilir; yeni tanım daha detaylandırılmış, daha çok eylemi içine alan kapsayıcı bir anlam içermektedir.
Son olarak, dünya ve özellikle ABD nezdinde değişen terör ve teröristin karakteri/kimliği/algısı/amacı ve dolayısıyla tanımlanışının BM üzerindeki yansımalarına bakılacak olursa, 2001 saldırılarını üstlenen El-Kaide liderinin mensup olduğu Ortadoğululuk ve Müslümanlık kimliği ABD’nin terörü, bu kimliğe indirgeme eğilimi ve karikatürizasyonuna uzun yıllar boyu sebep olmuştur. BM’nin bu karikatürize terör tanımına ilişkin bir taraf seçişi olmamakla birlikte BMGK kararlarının yarı ABD ekseninde yarı nötr eksende devam etmesi, bu tanımın bir şekilde kabullenildiğini göstermektedir. Batı Avrupa da bu görüşü kolayca benimsemiş ve halihazırda 2. Dünya savaşından sonra Batı Avrupa’ya göç veya iltica ile gelen ekonomik ve politik göçmenlere zenofobi olgusunu yaşatan bu bölgenin, bu terörist kategorizasyon indirgemesini kabul etmesi zor olmamıştır. Son tahlilde tüm dünya da çeşitli yayın araçları, gerçek olaylar ve bulgular, zaman zaman propagandalar ile büyük devletlerin görüşlerinin bu yönde oluşu dolayısıyla İslam ve Ortadoğu’nun terörüzasyonundan etkilenmişlerdir.
Uluslararası toplum 11 Eylül sonrası üçüncü on yılına girerken, BM’nin daha fazla BM’nin “terörle mücadele” varsayımına ve algısına meydan okumak için tehdidi etkili bir şekilde ele almaya yönelik genel yaklaşımı üzerinde düşünme zamanı gelmiştir. Bu tür bir düşünce, ‘11 Eylül döneminin’ sona erdiğinin kabul edilmesiyle desteklenmelidir; bu, terörizmin yirmi yıldan fazla bir süredir katlanarak büyümesi ve daha fazla yaşama mal olan COVID-19 salgınının ve, terörün de salgını yalnızca güçlendirmeye hizmet ettiği bir yılda daha da önem arz etmektedir (Rosand, Millar, 2021). Şu an ki BM genel sekreteri Antonio Guterres BM’nin güvenlik algısıyla ilgili endişelerini şöyle dile getirmiştir: “BM’deki, çoğu hükümetler tarafından kendi vatandaşlarına karşı kötüye kullanılan, sürekli genişleyen bir dizi bağımsız terörle mücadele kararını ve aracını benimseme eğilimi, geliştirilip uygulanan; modası geçmiş dar bir devlet-merkezli güvenlik lensine sahip modele dayanmaktadır. Şimdi BM’de (ve ötesinde) yeniden dengelenmiş bir yaklaşım izleme zamanı. Bu, terörizmi ve dolayısıyla çatışmayı ve şiddeti önlemek ve insan haklarını ve hukukun üstünlüğünü güçlendirmek için daha geniş bir çerçevede ele alınmasına yönelik strateji, yapı ve kaynakları içerir. Bu, BM’nin terörle mücadele mimarisini ve faaliyetlerini kesin olarak düzene sokacak ve 11 Eylül’den bu yana ortaya çıkan daha acil ihtiyaçları karşılamak için ayrılabilecek paradan tasarruf sağlayacaktır. Şiddet içeren aşırılık tehdidi ve bununla nasıl başa çıkılacağı konusundaki bilgimiz artmaya devam edecektir. BM bürokrasisinin boyutu da onunla büyümek zorunda değildir. Yönetişimi iyileştirmeye, çatışmayı önlemeye ve barışı inşa etmeye yönelik sistem genelindeki çabanın bir parçası olarak, daha azıyla daha çok şey başarılabilir” (United Nations, 2018).
3.2 Güç Kullanımının Değişen Sınırları ve BM Merkezli Uluslararası Hukukta Terörizm
Soğuk Savaş sonrası dönemde milliyetçi ayrılıklar, ekonomik krizler, Avrupa ve Asya’daki denge değişimlerinden bir hegemon güç olarak ortaya çıkan ABD’nin rolü; dünyanın tek kutuplu global sisteme transfer olması ile artmıştır. Süper güç oluşunun farkında olsa da bu pozisyonu ılımlı ve demokratik bir hegemon olarak devam ettiren ABD, 11 Eylül’e kadar idealist bir perspektifle, mümkün olduğunca çok taraflılık ilkesine bağlı kalmaya ve Birleşmiş Milletler sistemi sınırları içinde aksiyon almaya dikkat etmiştir. Bu sebeple, 1990-2001 arası bu dönem, uluslararası hukukun yasallığını artırdığı ve geleceğine umut beslendiği bir dönem olmuştur (Özer, 2010). Ancak 11 Eylül sonrası yaşanan gelişmeler, ABD’nin realist, müdahaleci ve agresif dış politikası ve gücünü uzlaşmasız kullanabilmesi, uluslararası hukukun adilliğini, ABD’nin demokratik ve çoğulculuk yanlısı kurallar dahilinde hareket eden tek kutuplu liderlik rolünü ve dolayısıyla da beslenen umutların sekteye uğradığı bir döneme girilmesinde dönüm noktası olmuştur. Bunun başlangıcı ABD’nin o dönemki başkanı George W. Bush’un “teröre karşı savaş” politikası sonrası müdahalecilik hareketlerini benimseyerek pre-emptive olarak askeri müdahalelere başlaması ve bunların hukuki dayanaklarını BM’den istifade edebilmesidir. Bir kavrama savaş ilan etmek başta konuyu temelden çözebilme illüzyonuna yol açsa da genelleyici bir tutumdur ve terörün tüm devletler nezdinde ortak bir tanımı olmadığında yürütmesi de zor bir savaştır. BM; kuruluş amacı olarak güç kullanımından kaçınmayı, stabilize, uzlaşı, iş birliği ve barışı, öncelikli hedefler olarak almayı ve başka milletlerin içişlerine karışmamayı benimsediğinden dolayı, ABD’nin önerdiği bu pre-emptive önleyici müdahalecilik BM’nin yapı taşları ile uyumsuz bir mantalitedir. Ancak BM sistemi, kendi yapısına karşıt seyreden bu hareket sistemine göre yeniden şekillenmeye başlamış, 11 Eylül ve sonrası dönemde ABD’ye hukuki dayanaklar sunmuş, ABD’nin Afganistan ve Irak askeri müdahaleleri, BMGK kararları ile hukuki zemin bulmuştur, bunların sonucunda da uluslararası hukukun işlevi ve geçerliliği bazı eleştirilerin odağı olmuştur.
BM hukuk sisteminde 11 Eylül sonrası ABD seyrinde ilerleyen dönüşümlere bakacak olursak uluslararası hukukun da bir değişim dalgasına girmiş olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. BM tarafından 11 Eylül’e ilk hukuki yanıt, 28 Eylül 2001’de oybirliğiyle kabul edilen Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nin 1373 sayılı kararıdır ve 11 Eylül’de ABD’ye yönelik terör saldırılarının ardından kabul edilen bir terörle mücadele tedbiridir. Karar, Birleşmiş Milletler Şartı’nın VII. Bölümü kapsamında kabul edilmiş ve bu nedenle tüm BM üye ülkeleri için bağlayıcıdır (United Nations, 2001). Tavsiye niteliğinde kararlar sunan bu kurumun, bağlayıcı ve yaptırımlı kararlara geçişi ilk dikkat çeken şeylerden biridir. Terörizmle ilgili alınan 1998 ve 1999’daki kararları tekrarlayan karar, aynı zamanda devletleri terörizmle mücadeleye yardımcı olmak için terörist gruplarla ilgili istihbaratlarını paylaşmaya teşvik etmiştir. Karar ayrıca tüm devletleri, ulusal yasalarını terörizmle ilgili mevcut tüm uluslararası sözleşmeleri onaylayabilecek şekilde düzenlemeye çağırmıştır (UN Repository, 2017). Bu da yine kural olarak devletlerin içişlerine karışmamayı ilkesi yapmış Westphalian anlayıştaki BM için bir mantalite kayması örneğidir. Diğer bir nokta olarak karar, devletin hükümlerine uygunluğunu izlemek için Güvenlik Konseyi Terörle Mücadele Komitesi’ni [CTC] kurdu, ki bu da başka bir izleme sistemi olarak yer aldı. Ayrıca devletlere bir mülteciler yasası da sunuldu ve bununla ilgili kurallar da belirlendi. Ancak karar ‘Terörizmi’ tanımlayamadı ve çalışma grubu başlangıçta yaptırımlar listesine sadece El-Kaide ve Afganistan’ın Taliban rejimini ekledi. Bu aynı zamanda, otoriter rejimlerin şiddet içermeyen eylemleri bile terör eylemleri olarak etiketleyebilme ve dolayısıyla temel insan haklarını ihlal etme olasılığını da beraberinde getirmiş oldu (Wikipedia, 2021). BM’nin sonraki kararı olan 2003 Kararı’nda yine hukuksuz askeri müdahaleler, gizli ve açık operasyonlar ve insan hakları ihlallerinden bahsedilmemiş sadece devletlerin her hareketinin BM’nin belirlediği mülteci hukuku, insan hakları hukukuna uygun olması gerektiği belirtilmiştir. Bir yıl sonra 2004’te çıkarılan 1533 Sayılı Karar, Güvenlik Konseyi’nin terörizm olarak nitelediği şeyi fiilen açıklayarak 1373 Sayılı Karar’da ucu açık kalan konulara değinmeye çalışmıştır (UNSC, 2004). Ancak yine de terörizmi tanımlama konusunda kısır kalmış ve karar ayrıca yaptırım kapsamındaki terörist varlıkların listesini Taliban ve El-Kaide’nin ötesine genişletecek bir çalışma grubunun oluşturulması çağrısında bulunmuştur. (United Nations News Centre, 2004). Çoğu ülke değişik oranlarda isteklilikte, bu kararları uyguladı bazı devletler terörle adı anılan ya da şüphe taşıyan her kişi, kurum ve hesapla bilgi ve para akışlarını dondurdu. Ancak bu değişen sisteme eleştiri ve tepkilerin varlığını örtmedi. BM’nin 2008 yılındaki CTC raporu ise daha çok devlet katılımı, örgütlenme ve iş birliğini, devletlerin BM’ye daha şeffaf olup INTERPOL ile iş birliğini arttırmasını söylemiştir (CTC Report, 2008). Sistemdeki başlıca değişimler özet olarak; Özer’e göre: “BM Antlaşması hükümleri değişmese de BM sistemi kendini yenilemeyi; BMGK’daki oylamaya katılmayan daimî üyenin oyunun veto sayılmaması, BMGEKU’nun “Barış İçin Birlik” adı altında karar alması, Antlaşmada belirtilmeyen “BM Barış Gücü” oluşturulması, bazı “insani amaçlı askeri müdahalelere” sonradan (retro) hukukilik kazandırılması gibi örneklerle 11 Eylül öncesinde de başarmıştır.” (Özer, 2010). ABD’nin hukuka bağlı ve idealist imajını bozmadan teröre istediği gibi müdahaleci olabilmesi isteğine Güvenlik Kurulu kendi sistemini değişime zorlayarak yanıt vermiştir. Ancak Irak müdahalesinden sonra vetolar, ABD’ye karşı artmış ve bir nebze sistemin işleyişi düzenlenmiştir. Yine de değişen sistemin içindeki açık uçlu maddeler, sadece ABD için değil veto hakkı olan tüm üyeler için bir yorumlama ve kuralları genişletme imkânı sunmaktadır, bu da hem hukukun üstünlüğü, hem dünya çapındaki stabilize, hem de insan hakları ihlalleri için tehlikeli durumları mümkün kılmaktadır. Eleştirilerden biri bu BM’nin daimî üyelere karşı tedbirsiz kalışı olurken diğer bir endişe Oxford Üniversitesi kamu hukuku profesörü Stefan Talmon’ın (Alexander Reilly, 2011) dile getirdiği; bu kararın, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi’nin, rolü uluslararası hukuku uygulama ve yorumlama iken, 11 Eylül terörist saldırılarının ardından yasama kanununa girişine bir örnek olmasıdır.
3.3 Terörün Teorik Alandaki Dönüşümü ve BM’ye Yansımaları
El-Kaide terör örgütü lideri Usame Bin Ladin’in üstlendiği 11 Eylül 2001 saldırıları, ABD’nin özellikle II. Dünya Savaşı ve Sovyetlerin 1991’de dağılmasının ardından “dünya polisi” gibi bir rol üstlenmesinden mütevellit, ABD’ye yapılan bu saldırı dünya nezdinde ekstra bir önem arz etmiştir. Dönemin ABD başkanı George W. Bush’un göreve gelirken ki söylemleri de 2001 öncesinde dahi müdahaleci bir anlayışın zaten benimsendiğini, neo-realist siyasi felsefenin ABD için “New World Order” gibi politika hedefleri ile takip edildiğini düşününce ABD’nin bu tip bir terör olayına müdahaleci tepki vereceği pek de sürpriz olmamıştır. BM’nin de ABD ekseninde karar almasının yeni bir durum olmayıp kuruluşundan beri ya nötr ya da ABD yanlısı şekilde devam ettiği düşünülünce BM’deki teorik bakış açısı ABD eksenini takip etmiştir. 9/11’ın bu neo-realist düşünme yapısının (askeri müdahale yanlısı Jeffersonianizm, anti-self exclusive) resmen pratiğe dökülmesi için çok yerinde bir olay olması BM’nin ABD yanlısı kararlar vermesindeki etkiyi daha da arttırmıştır. Uzun dönemler boyu yaygın olarak dünya politikası açıklanırken en çok benimsenen realist teori BM tarafından da büyük ölçüde takip edilegelmiştir ve BM sisteminde her ne kadar devletleri bir araya getirmesi, uzlaşı ve iş birliğini önermesi yönüyle liberal karakteristiklere sahip olsa da veto sistemi bile realizmin yapıtaşlarında yer aldığını gösterir. Ancak 2001 sonrasında bu liberal karakteristik ve belki dünya savaşlarının belki de soğuk savaşın (ya da her ikisinin birden) sebebiyet verdiği realist dünya düzenine yatkınlık arasında gidip gelen BM, 2001 sonrası onayını fazlalaştırdığı güç kullanımı, Westfalyan sisteme aykırı müdahaleleri ve veto sistemindeki işlevsizliklerle realizme kesin bir geçiş gözlenmiştir. Ancak, bu tavrın terörizme kesin bir çözüm yaratmadığı yorumu, 2001 ve sonrası yeni terörist oluşumlar ve terör türlerine bakılarak söylenebilir. BM’nin teorik çerçevesinin terörü önlemedeki yetersizliği 2000’lerde kendini gösterirken, günümüz post-truth çağında BM’nin teorik mantalitesinin güncellenmesi ihtiyacı keskinleşmiş ve değişen dünya, sosyal medyanın ve etkilerinin önlenemez büyüyüşü, çok-seslilik, yeni terörizm türleri (siber terör gibi) uluslararası toplumu realist gelenektense daha sosyal teorilere yakın şekilde hareket etmeye itmiştir. BM de bu dönüşümden nasiplenmekte ve son BM genel sekreteri Antonio Guterres de terörle mücadelede daha farklı yöntemlere gidilmesi gerektiğini savunmakta, teröre somut yerine soyut müdahaleler yapılıp sorunun köküne inilmesi gerektiğini söyleyerek self-kritik yapmaktadır (UN News, 2021). Günümüz dünyasında terörizmin BM içindeki yeri, sosyal teorilerin -özellikle sağ popülizmin düşüşü ile- ne kadar önem kazandığı ile ilgili olacaktır. Burada sağ popülizmin düşüşe geçtiği gözlemi yalnızca Biden’ın seçimlerde galip gelmesi ile yapılmış bir yargıdır. Burak Şener’e göre; şu an sağ popülizmin yükselişine Avrupa özelinde bakarsak sağ popülizm yükseliştedir, özellikle de göçmen karşıtlığı üzerine kurulu bir şekilde ancak sağ popülizmin düşüşüne ABD özelinde bakarsak sağ popülizmin düşüşü yerine liberal değerlerin yükselişe geçme ihtimalinden bahsetmek daha doğru olur. Ama bunu da ilerleyen süreçlerde görebiliriz çünkü dünya genelinde 2020’den beri yaşanmaya devam eden pandemi sebebiyle devletler olağanüstü hareket etmekte ve bu nedenle iç/dış siyasete direkt odaklanılamamaktadır. Sağ popülizmle ilgili iki yorum da dünyanın değişmekte ve sosyal konstrüktivist düzlemin siyasilerden bağımsız olarak post-truth çağı temelli sebeplerden olduğu yargısını yanlışlamaz. BM de bu değişime ayak uydurmayıp, realist teori geleneği ile eski dünyanın kurallarına bağlı olunca geçmişin bir tekrarını yaşaması muhtemeldir. Aynı zamanda BM’nin yerel STK’larla koordinasyonun çok eksik oluşu, veto sisteminde reform eksikliği, sosyal alana önem verilmesinin post-truth çağındaki önem artışı da BM sisteminin kendini 9/11 mantığından çıkarıp yenilemesine ve böylece Ortadoğu’daki karışık ortam, devrimlerle değişen yapılar ve IŞİD gibi terör örgütleri ile mücadelede aynı mantığı izlememesi gerektiğini gösterir. Sağ popülizm tartışması da geleneksel uluslararası ilişkiler mantığının değişime eğilimine işarettir.
4. Sonuç
Terörizmi sadece günümüzde ortaya çıkmış ve bir anda tüm dünya üzerinde etki ve sonuç oluşturan bir sorun olarak düşünmek doğru bir tabir olmaz, çünkü terörist eylemler en bilinen örneğiyle 1790’lı yıllara dayanmaktadır. Terör eylemleri günümüze yakın tarihlerde adından ve etkisinden sıkça söz ettirmiş olsa da, I. Dünya Savaşı sonrası dönemde kurulan ve birçok devletin üye olduğu Milletler Cemiyeti döneminde cemiyetin pek fazla gündemine gelmemiştir. 1934 yılında Yugoslavya Kralı I. Alexander’a ve Fransız Cumhuriyet Konseyi Başkanı Louis Barthou’ya gerçekleştirilmiş suikastların doğrudan terör eylemi olmasından Milletler Cemiyeti terörizmi gündemine alma ihtiyacı hissetmiştir. Her ne kadar Milletler Cemiyeti bu suikastların ardından terörizme konusu üzerine çalışmalar yapsa da üzerinde ortaklaşa uzlaşılan bir genel terörizm tanımı ortaya çıkmamış ve uluslararası toplumda kabul gören bir terörizm tanımının olmaması devletlerin bu konu da ihmalkâr davranmalarına veya kendi siyasi ve dış politika çıkarlarına göre ucu açık bir terörizm tanımı yapmalarına neden olmuştur. Milletler Cemiyeti döneminde devam eden tanım sorunu Birleşmiş Milletler döneminde devam etmiştir. Özellikle 1960 yılından itibaren artış gösteren terör eylemleri neticesinde BM Genel Kurul genelinde bir dizi sözleşmeler imzalama sürecine girmiştir. 2000 yılına kadar BM Genel Kurulu tarafından terör faaliyetlerin önlenmesine yönelik sözleşmeler hazırlanıp üye devletlere sunulurken, yaptırım gücü olan ve kararları bağlayıcı niteliğe sahip Güvenlik Konseyi 1989 yılına kadar terörizme sessiz kalmıştır. Ancak, 2001’de yaşanan 11 Eylül olayları sonrası, terörizme karşı sessiz kalınma bitmiş, terörizm BM de dahil olmak üzere tüm uluslararası toplumun odak noktası olmuştur. Yine de terörizmin tanımı üzerine ortak bir kanıya varılamaması devam etmiş bu da teröre müdahalede çeşitli genelleyici ve yozlaşmaya müsait bir ortama uygunluk vermiştir. BM’nin özeleştirisinde de terörle mücadelede efektif ve sorunun kökenine inen çözümlerin eksikliği belirtilmiştir. BM’nin görüş ve çerçevesindeki bir başka değişiklik, yasal sınırlar ve güç kullanımıyla ilgilidir.11 Eylül saldırılarından sonra ABD, hukukun üstünlüğünü izleyen istikrarlı ve demokratik bir hegemon olarak itibarını korumaya karar verdi. BM, yasal değişiklikler yaparak, durumu onaylayarak ve veto sayımını AB lehine yorumlayarak buna uyum sağladı. BM’nin kuruluş ilkelerine zıt gerçekleştirdiği hukuki aksiyonlar eleştirildi. Uluslararası hukukun rolü ve güç kullanımının sınırları, ABD Başkanı George W. Bush’un iş birliğinden uzak önleyici eylem mantığı ve stratejisi ile BMGK’nin ABD yanlısı karar alma duruşu ve veto sisteminin çarpıklığa açık oluşu birleştirildiğinde sorgulanmıştır. Ancak, Irak ve Afganistan’daki müdahalelerin ardından Birleşmiş Milletler ve dünya kamuoyu ABD’yi giderek daha fazla eleştirmeye başladı. 2001 sonrası BM tarafından gerçekleştirilen hukuksal girişimler, yeni kurum ve oluşumlar terörle mücadelede fayda sağlamış olsa da BM bakış açısının dünya çapında insan hakları ihlallerini ve daimî üyelerin olası hatalarını önleyebilecek bir sistem geliştirebilmek için bir reforma ihtiyacı hala bulunmaktadır. Meselenin diğer bir boyutu olarak, BM’nin teorik perspektifinin dönüşümü, 2001 öncesi göreve gelen ve 9/11 saldırılarında da başkanlığa devam eden George W. Bush’un neo-realist politika teorisinden etkilenmeye bu dönemde başlamış, müdahaleci, askeri güç yanlısı bir tutum izlenmeye başlanmıştır. BM, neo-liberal ve işbirlikçi bir örgüt olarak kurulmasına rağmen, askeri müdahaleci bir eğilime sahip gerçekçi bir ideolojiye yakın durarak, Soğuk Savaş realizmine keskin bir dönüş yaptı. BM’in terörizmle mücadeledeki teorik ve pratik bakışının yetersizliği 2000’li yıllarda kendini gösterdi ve bugünün hakikat sonrası çağında, gelişen dünya, sosyal medya, çoğulculuk, propaganda ve farklı terörizm türleri, dünya siyasetinin gerçekçi gelenek teorilerindense daha sosyal teorilere yakın bir şekilde revize edilmesine yol açtı. Günümüz ve sonrası için BM’nin teorik perspektifinin belirleyicilerinden biri sağ popülizmin yaşadığı görece düşüş olacaktır ve bu düşüş gözlemi sadece ABD için gözlenebilirken pandemi koşullarındaki bu yıllarda devletler olağanüstü hareket ederek, tahmin edilmesi güç bir ortam oluşturmaktadır. Fakat her durumda, 9/11 terörle mücadele mantığı BM tarafından benimsenmeye devam ederse halihazırda stabilite yakalayamamış Ortadoğu, devrimlerle değişen yapılar ve IŞİD tarzı terörist gruplarla ilgili karar alırken efektif olamamaya devam edecektir. Fakat BM kendi sistem içi reformlarını ve sosyal alana verilen önemi arttırmayı benimseyerek terörün kök nedenlerine inip sorunu çözebilecektir.
Abdullah BARDAKCI
Samiha Hande TOPRAK
Uluslararası Örgütler Staj Programı
Kaynakça:
Abdurrahmanlı, E. (2018). Küreselleşme Olgusuyla Birlikte Büyüyen Terörizm. Akademik Tarih ve Düşünce Dergisi, 5(18), 586-605.
Abdybaeva, M. (2005). Hukuki Bakımdan Terör ve 11 Eylül Saldırısı. Ankara: Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.
Acharya, U. D. (2009). War on Terror or Terror Wars: The Defining Problem of Terrorism. Denver Journal of International Law and Policy, 37(4), 653-681.
Alexander Reilly, G. A. (Oxford University Press, 2011). ‘The Security Council as World Legislator’. Australian Public Law, 222.
Azarkan, E. (2009). 11 Eylül Terör Saldırıları Sonrası Dönemde Birleşmiş Milletlerin Uluslararası Terörizm Konusundaki Tutumu. Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 12-13(16-17-18-19), 45-68. https://dergipark.org.tr/tr/pub/duhfd/issue/23019/246141 adresinden alındı
Baki, M. (2009). Uluslararası Terörizmle Mücadelede Birleşmiş Milletler’in Önemi ve Etkisi. İstanbul, Türkiye: İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.
Bassiouni, C. (2001). International Terrorism; Multilateral Conventions (1937-2001). Transnational Publishers, New York, s. 15.
Centre, U. N. (2004). “New Security Council resolution directs aim at all terrorists”. News of UN: https://news.un.org/en/story/2004/10/117442-new-security-council-resolution-directs-aim-all-terrorists adresinden alındı
DEMA. (2021). Various Definitions of Terrorism. DEMA https://dema.az.gov/sites/default/files/Publications/AR-Terrorism%20Definitions-BORUNDA.pdf adresinden alındı
Denker, M. S. (1997). Uluslararası Terör, Türkiye ve PKK. Political Terrorism: A New Guide to Actors, Authors, Concepts, Data Bases, Theories, & Literature, Boğaziçi Yayınları, İstanbul, 1997.
Doğan, B. (2020, Ocak). Terörizmin Uluslararası Hukuktaki Yeri, Değişen Boyutları ve El-Kaide Örneği. Çankaya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.
Einsiedel, S. v. (2016, October). Assessing the UN’s Efforts to Counter Terrorism. United Nations University. Tokyo: United Nations University Centre for Policy Research. https://cpr.unu.edu/research/projects/assessing-the-uns-efforts-to-counter-terrorism.html adresinden alındı
Eric Rosand, A. M. (2021, Şubat 26). Where is UN Counterterrorism Headed 20 Years After 9/11?. IPI Global Observatory: https://theglobalobservatory.org/2021/02/where-is-un-counterterrorism-headed-20-years-after-9-11/ adresinden alındı
Erickson, R. J. (1989). Legitimate Use of Military Force Against State-Sponsored International Terrorism. Washington: Air University Press.
Ganor, B. (2002). Defining Terrorism: Is One Man’s Terrorist another Man’s Freedom Fighter? Police Practice and Research, 3(4), 287-304.
Kaşıkcı, T. (2016). Küresel Terörizm ve Birleşmiş Milletler Sistemi. The Turkish Yearbook of International Raltions, 47, 1-26. doi:10.1501/Intrel_0000000305
Kramer, H. H., & Yetiv, S. (2007). The UN Security Council’s Response to Terrorism: Before and after September 11, 2001. Political Science Quarterly, 122(3), 409-432. https://www.jstor.org/stable/20202886 adresinden alındı
Kramer, H. H., & Yetiv, S. A. (tarih yok). The UN Security Council’s Response to Terrorism: Before and after September 11, 2001.
News, U. (2021).https://www.un.org/africarenewal/news/terrorism-%E2%80%98spreading-and-destabilizing%E2%80%99-entire-regions-guterres-warns-states-key-kenya.
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. (2008). Human Rights, Terrorism and Counter-terrorism. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights: https://www.ohchr.org/documents/publications/factsheet32en.pdf adresinden alındı
Polat, D. Ş. (2020). Kuruluşundan Çöküşüne Milletler Cemiyeti Sistemi. Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, 19(76), 1950-1967. www.esosder.org adresinden alındı
Price, R. (2004). United Nations and Global Security. Palgrave Macmillan.
Reich, W. (1990). Origins of Terrorism. New York: Cambridge University Press.
Report, C. C. (2008). Letter dated 10 June 2008 from the Chairman of the Security Council Committee established pursuant to resolution 1373 (2001) concerning counter-terrorism addressed to the President of the Security Council . “Survey of the implementation of Security Council resolution 1373 (2001), Report of the Counter-Terrorism Committee”. undocs.org: https://undocs.org/S/2008/379, adresinden alındı
Repository, U. N. (2017, September 28 ). . S/PV.4385. . UN DOCS: https://undocs.org/S/PV.4385 adresinden alındı
Saul, B. (2015, September). Defining Terrorism: A Conceptual Minefield. 15(84), s. 1-14. http://ssrn.com/abstract=2664402 adresinden alındı
Şimsek, M. (2016). Terörizm:Kavramsal Bir Çalışma. Akademik Bakış Dergisi(54), 319-335. http://www.akademikbakis.org adresinden alındı
Tekel, S. (2015). Birleşmiş Milletler ve Uluslararası Terörizm. 1355. https://www.ayk.gov.tr adresinden alındı
The Institute for Economics & Peace (IEP). (2020). Global Terrorism Index 2020. https://web.archive.org/web/20201125074953/https://www.visionofhumanity.org/wp-content/uploads/2020/11/GTI-2020-web-1.pdf adresinden alındı
United Nations. (2001). “Security Council unanimously adopts wide-ranging anti-terrorism resolution; calls for suppressing financing, improving international cooperation”. United Nations: https://www.un.org/News/Press/docs/2001/sc7158.doc.htm adresinden alındı
UNSC. (2004). “Security Council acts unanimously to adopt resolution strongly condemning terrorism as one of most serious threats to peace”. . https://www.un.org/News/Press/docs/2004/sc8214.doc.htm adresinden alındı
Wikipedia. (2021, March 17). List of major terrorist incidents. Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_major_terrorist_incidents#2000_to_2014 adresinden alındı
Wikipedia. (2021, Mart 19). United Nations Security Council Resolution 1373. Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Security_Council_Resolution_1373#cite_ref-2 adresinden alındı
11 EYLÜL SONRASI ABD MÜDAHALECİLİĞİ VE BM SİSTEMİ TEMELİNDE ULUSLARARASI HUKUK. Doktora Tezi. Ankara, Türkiye: ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
