Avrupa Birliği Vatandaşlığı ve Aidiyet Sorunu

Sözlük anlamı itibariyle kimlik “Bir kimsenin, bir grubun bireyselliğini, ayırt edici özelliğini oluşturan, onun başkalarından ayırt edilmesini ve kendini kendi olarak bilmesini sağlayan sürekli ve temel özelliği”dir.[1]

Vatandaşlık ise “Uyrukluk Konusunda Avrupa Sözleşmesi”nin “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde yapılan tanıma göre “Kişiyle devlet arasında kurulan hukuki bağ”ı ifade eder. Kavramın tanımını uluslararası ilişkiler bağlamında ele aldığımızdaysa kavramın “Bireye uluslararası ilişkilerde tanınmış olan ve o bireyi bir uluslararası hukuk süjesi olarak devlete bağlayan hukuki bağ” şeklinde bir anlam ifade ettiği görülmektedir. [2]

Her iki tanımdan birlikte yola çıkıldığında vatandaşlık kavramının sahip olunan kimliklerin dışında/üstünde, devlet tarafından kişiye verilmiş bir kimlik olduğu görülmektedir.

Tarihin çoğu döneminde coğrafi tanımı dahi sorgulanan “Avrupa” kimi zaman Hıristiyan, kimi zamansa Yunan-Roma medeniyetlerinin hâkim olduğu bir bölge olmuştur. Yüzyıllar boyunca Avrupa halklarının ortak kimliklerini ifade etmekte kullandıkları “Hıristiyanlık”, kilise ve kilise kurumlarının yozlaşması, Avrupa halklarına zarar verir hale gelmesi sonucu çağının ihtiyaçlarına cevap verememeye başlamış ve Avrupalılar’ın yeni kimlik arayışı da bu gelişmelerin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır.[3] Avrupalılar, Avrupa’nın ve Avrupalı’nın tanımlarını yaparak bu kavramlar ışığında bir araya gelebilmenin, savaşları önlemenin, yozlaşmış kurumları reforme ederek ilerleyebilmenin yollarını aramaya başlamıştır. Avrupa Birliği projesinin temelinde, yüzyıllar boyunca savaşan Avrupalılar’ın “bir daha savaşmama” ideali ve bu ideali gerçekleştirebilmek için kendi milli kimliklerini aşan bir Avrupalılık üst-kimliği tesis edebilme ideali yatmaktadır. Bu amacın gerçekleştirilebilmesi için ortaya 17. yüzyıldan başlayarak ortaya atılan fikirlerin en çok vurgu yaptığı konunun ulusal kimliklerin ötesinde ya da üstünde bir “Avrupalılık” kimliğinin yaratılması ya da canlandırılması fikri olduğu görülmektedir.

Uzun süreli savaşların Avrupa devletlerinde ve halkında yol açtığı yıkım Avrupalılar’ın farklı Avrupa ulusları arasında yaratılacak işbirliği projelerine yönelmesine neden olmuştur. Bu yönelimlerin referans aldıkları temel noktalar ortak değerleri olan Avrupa coğrafyası, Hıristiyanlık, paylaştıkları tarih ve “Avrupa” kültürü olmuştur. Tüm bu değerlerden yola çıkarak ulaşılmak istenen nokta ise Avrupa’nın tek vücut halinde bir siyasi varlık haline getirilmesidir. [4]

Bütünleşmenin siyasi boyutuna dair ilk siyasi tartışmaların merkezinde teorik anlamda “nasıl bir bütünleşme yaratılması gerektiği” tartışmaları belirleyici olmuştur ve Avrupa vatandaşlığına dair tartışmaların kökenleri de bu tartışmalara dayanmaktadır. Avrupa’da birlik düşüncesinin ilk fikri önderlerinden olan Romanyalı kuramcı David Mitrany 1943’te yayınlanan “Dünya Barış Sistemi” adlı kitabında Avrupa içi savaşların sebebinin milli kimlik çatışmaları olduğundan hareketle teknik alanlarda devletüstü örgütlenmelere gidilmesini önermiş ve bu bağlamda bütünleşmeden ziyade neofonksiyonalist bir işbirliği kurulması gerektiği üzerinde durmuştur. [5] Robert Haas ve Joseph Nye gibi teorisyenler tarafından daha çok ekonomik işbirliği faaliyetleriyle ateşlenmesi gerektiğine inanılan bütünleşme çalışmalarına siyasal bütünleşmenin de sokulması ise İkinci Dünya Savaşı yıkımının ardından Avrupa’daki siyasal barış ihtiyacı üzerine çalışan İtalyan Hıristiyan Demokrat Partisi lideri Alcide de Gasperi’nin siyasal bütünleşme önerileriyle başlar. Hiç şüphesiz siyasal bütünleşmenin ilk ve en önemli şartı Avrupalı vatandaşlar arasında her anlamda eşitliğin sağlanabildiği bir hukuksal yapı oluşturabilmektir.

Kimlik ve vatandaşlık kavramlarıyla Avrupa Birliği’nin fikri temelleri arasındaki ilişkiyi “bugünkü Avrupa Birliği’nin fikri temellerinin Avrupalılık kimliği çevresinde bir araya gelen devletlerden oluşan bir devletlerüstü siyasi ortaklık kurma ideali”nden doğduğu şeklinde yorumlamak doğru olacaktır.

Bu idealin doğuş ve yayılma süreçlerinde de her özgün hareket ve fikir akımında olduğu gibi pratiğe aktarılma öncesi sorunlarla karşılaşılmıştır. Bu sorunlardan en önemlisi bir “Avrupalı” kimliği inşa etme sürecinin Avrupalı ulusların, hatta bir ihtimal Avrupalı devletlerin devlet yapılarının sonunu getireceği kuşkusu üzerine odaklanan tartışmalardan doğmuştur. Üretilmesi düşünülen supranasyonal kimliğin Avrupalı kimliğine teslim olacağı tartışmaları yapılmaya başlanmıştır.

Avrupa Birliği öncesi tartışmalarda, “Avrupa Vatandaşlığı” ibaresinin bir siyasal özne ifadesi olarak yerleştirilebilmesi için “Avrupa”nın geleneksel anayasa içtihadı bakımından bir “devlet” anlamı taşıması gerektiği, ya da devletin yetki alanına giren konularda Avrupalı devletlerin yetkilerini devretmesi meşruiyetine dayanan bir “ bağlayıcı karar mekanizması veya bir yasama/yürütme organı”nın eksikliği üzerinde duruluyordu. Sorunun bir başka açısı da yetki devirlerinin ne şekilde olacağın üzerine yapılan tartışmalarla ilgiliydi ancak bu tartışmalar “Avrupa vatandaşlığı” bağlamında öncelikli bir önem taşımıyordu.

Gerçek bir Avrupa vatandaşlığının tesis edilebilmesi için “sine qua non” şart mevcut devletlerin vatandaşlarını oluşturan “uluslar”ın birlik vatandaşı olup birliğin parçası olan diğer ulusların vatandaşı olmadığı bir düzen yaratmanın ötesine geçebilmek gerekiyordu, daha özdeyişle uluslar başka Avrupalı devletlerin de vatandaşı konumuna yükseltilmeliydi. Bu alandaki somut uygulamalar da ancak Avrupa Birliği’nin kuruluşundan sonra gerçekleştirilmeye başlandı. Bu nedenle tarihsel arka planı dışında “Avrupa Vatandaşlığı”na dair yapılacak çıkarımlar ancak Avrupa topluluklarının kurulmaya başlanmasından sonra yaşanan gelişmelerden yola çıkarılarak anlam kazandırabilecektir. Avrupa vatandaşlığı teoride bir fikir hareketi olmaktan çıkarılıp bir hukuksal anlam ifade etme şansını Avrupa toplulukları kurumlarının aldıkları kararlar ve vatandaşlığa atfettikleri anlamlarla kazanabilmiştir. Avrupa vatandaşlığını kısmen Avrupa Birliği vatandaşlığının üstünde veya ondan daha fazla anlam ifade eden bir kavram olarak görmek mümkün olsa da Avrupa Birliği vatandaşlığından bağımsız olarak görmek en azından güncel anlamda fazla anlam ifade edemeyecektir.

Avrupalılık Bilincinden AB Vatandaşlığı’na: Bütünleşme Sürecinin Getirdikleri

Bir Avrupalılık bilinci yaratabilmek üzerine yapılan çalışmaların somut adımlar atılarak teoriden pratiğe aktarılabilmesi ancak Avrupa topluluklarının kurulmaya başlanmasıyla birlikte mümkün hale gelmiştir. 1957’de Roma Antlaşması’yla kurulan Avrupa Kömür Çelik Topluluğu’yla başlayan Avrupa bütünleşme sürecinin her dönem en önemli konularından biri oluşturulmaya çalışılan birliğin üyesi olan ülkelerin vatandaşları için ortak bir hukuksal kimlik yaratabilme hedefi olmuştur ve vatandaşlık konusunda temel hukuki çerçevenin çizildiği Maastricht Anlaşması’na kadar da zaman içerisinde farklı hamlelerle bu konuya dair önemli adımlar atılmıştır. AB bütünleşmesi sürecinde vatandaşlık konusunda atılan adımların temel hukuksal prensibi ulusal, cinsel ya da hukuksal statülerine bakılmaksızın vatandaşlara ortak bir kimlik oluşturmaya yöneliktir.[6]

Birlik Vatandaşlığı Konusunda Maastricht Anlaşması Öncesindeki Gelişmeler

Avrupa topluluklarının kuruluşundan itibaren toplulukların tüm faaliyet alanlarında önemli etkisi bulunan topluluk organları Komisyon, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı (ATAD) ve Avrupa Parlamentosu vatandaşlık konusunda da çok önemli görevler üstlenmiş ve yerine getirmiştir. Bu organlar kurucu anlaşmalarda yer alan siyasi hakların devletler tarafından uygulanması için var olan en önemli baskı unsurları olagelmiştir.

1957 tarihli Roma Anlaşması’nda ilk kez “Serbest Dolaşım ve İkamet Hakkı”ndan bahsedilerek AKÇT ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (AAET) üyesi devletlerin vatandaşlarına birtakım vatandaşlık haklarının verilmesi gündeme getirilmiştir. Kişilerin topluluk içi serbest dolaşımının milli sınırların varlığı nedeniyle karşılaştığı her türlü tarife dışı engelin kaldırılmasına böylece Avrupa Topluluğu ortak pazarının aynı normlara tabi olan bir iç Pazar biçiminde gerçekleştirilmesine yönelik çalışmalar yapılması öngörülmüştür.[7] İç pazarın iç sınırların olmadığı bir kapsama kavuşturulması birlik üyesi vatandaşların Avrupa Birliği vatandaşlığı konusunda haklar edinmesinin tartışıldığı ilk konu olması bakımından önemlidir.

1972 yılındaki Paris Zirvesi’nde İtalya ve Belçika başbakanları “Avrupa vatandaşını, Avrupa inşasının merkezine” taşıma fikrini ortaya atarak hukuki bir anlam ifade etmese de siyasi yönüyle önem taşıyan beyanlarda bulunmuşlar ve vatandaşlık konusunun AB projeleri arasında önemli yeri olduğunu göstermeye çalışmışlardır. [8]

Paris Zirvesi’nden sonraki ilk somut ve önemli gelişme 1973 Kopenhag Zirvesi’nde yayımlanan “Avrupa Kimliğine İlişkin Bildiri” olmuştur. Avrupa kimliği kavramının hukuki ve siyasi yönleriyle ilk kez gündeme getirildiği resmi belge bu belgedir.[9]

Avrupa vatandaşlığı fikrinin ilk defa yazılı olarak ortaya atıldığı belgeyse Belçika Başbakanı Leo Tindemans tarafından hazırlanan ve Avrupa vatandaşlığı konusunda ilki vatandaşlara tanınan temel hakların korunması ikincisiyse vatandaşların günlük yaşamlarına ilişkin yaklaşımların birleştirilmesi olmak üzere iki öneride bulunan rapordur.[10]

1981 Lüksemburg Zirvesi’nde vatandaşlık ve kişilerin serbest dolaşımı konularındaki en önemli kararlardan biri olan “Tek Tip Bir Avrupa Pasaportu Oluşturulmasına” dair karar alınmıştır. [11]

Avrupa bütünleşmesi sürecinde gerçekleştirilen en önemli zirvelerden biri olan 1984 Fontainebleu Zirvesi’nde de “halkların Avrupası”nın yaratılabilmesi için bir ad-hoca komite kurulması kararlaştırılmıştır.[12] 1984 sonbaharında Peter Adonnino başkanlığında toplanan bu komite “Vatandaşlar Avrupası” başlıklı raporunda ülkeler arasında seyahat özgürlüğünün geliştirilebilmesi amacıyla sınır denetimlerinin azaltılması / basitleştirilmesini, posta gönderimlerinde vergi kolaylıklarının sağlanmasını, eğitim alanında diplomaların ülkeler arasında karşılıklı olarak tanınmasını, üye ülke vatandaşlarına diğer üye ülkelerde çalışma ve ikamet izni verilmesini öngören maddelere yer verdi. Raporda birlik vatandaşlarının siyasal sürece katılımlarının sağlanması, vatandaşlara birliğin dış politikası hakkında yeterince bilgi aktarımı yapılması, vatandaşların topluluğun yasal belgelerine erişimlerinin sağlanması gibi çok önemli haklara sahip olması gerektiği üzerinde duruluyordu. [13]

Vatandaşlık konusunu önceleyen bir anlaşma olarak görülmesi çok mümkün olmasa da, Avrupa bütünleşmesi içerisinde Maastricht öncesi süreç boyunca vatandaşlık kavramına yer verilen en önemli belge 14 Haziran 1985 tarihli Schengen Anlaşması’dır. Bu anlaşmada tek pazara ulaşmanın bir gereği olarak üye ülke vatandaşlarının topluluk üyesi ülkelerde serbest dolaşımının tesis edilebilmesi amacıyla kimlik kontrollerinin kaldırılması, böylelikle komşu ülkelerle olan ilişkilerde bütün AB üyelerinin sorumlu ve yetkili hale getirilmesi sağlanmıştır.[14] Schengen Anlaşması’yla birlikte AT üyesi ülkeler birlik vatandaşlarını ortak bir vatandaşlık kavramı içerisinde birleştirerek vatandaşların birlik sınırları içerisinde serbest dolaşımı hakkını onlara sunmuş, üçüncü devletlerin vatandaşlarına böyle bir hakkı tanımayarak birliğin kendi içinde kurmaya çalıştığı “ortaklık vatandaşlığı” kavramıyla beraber üye ülkelerin her biri için kapsamı farklılaşan yeni bir “dış” ve “sınır” kavramı oluşturmuştur. İngiltere ve İrlanda dışındaki topluluk üyesi tüm ülkeler farklı tarihlerde de olsa Schengen bölgesine dâhil olarak “Avrupa” vatandaşlığı konusundaki tavırlarını da bir bakıma zımnen göstermişlerdir.[15]

1 Temmuz 1987 tarihli Avrupa Tek Senedi ile de mal, hizmet ve sermaye alanlarında serbest dolaşım tekrar vurgulanmış, dolayısıyla üye devletlerin vatandaşlarının ortak bir sınır içinde aynı ülkedeymiş gibi hareket edebilmelerinin önemi bir kez daha ortaya konmuştur. Başta Komisyon olmak üzere tüm AB organlarında büyük bir pazar oluşturup bunu dayanışma içerisinde geliştirmenin ön koşulunun “ortak bir Avrupa kültürüne ait olabilme”yle doğru orantılı olduğu anlayışı Avrupa Tek Senedi’yle yerleşmiştir.[16]

Böylece, Maastricht Anlaşması öncesi AB vatandaşlığı konusunda topluluğun ulaştığı son nokta olarak ifade edebileceğimiz Fontainebleu Zirvesi ve Adonnino Komitesi Raporu sonucunda birlik üyesi ülkelerin vatandaşlarının ülke pasaportlarının üstünde/dışında bir “Birlik Pasaportu”na sahip olması yönünde olumlu adımların atıldığı, pek çok önemli zirvede siyasiler tarafından Avrupa vatandaşlığının Avrupa toplulukları kurumları nezninde sağlanması gerektiğine dair açıklamaların yapıldığı, vatandaşlık konusuyla ilgili olarak ekonomiden siyasete pek çok farklı alanda üye ülkeler arasında ortak irade açıklamalarının ortaya çıkmaya başladığı söylenebilir.

Birlik Vatandaşlığı Konusunda Maastricht Anlaşması’nın Getirdikleri

Avrupa bütünleşmesi sürecinde Roma Anlaşması’ndan Avrupa Tek Senedi’ne kadar geçen 30 yıllık süre zarfında bütünleşme konusunda çok önemli adımlar atılmış olsa da üye devlet vatandaşlarının önemli bir kısmı tarafından bütünleşmenin kapsamının genişletilmesi konusunda baskılar gelmeye başlamıştır. Üye ülkelerin vatandaşları arasında “Avrupa vatandaşlığı” fikri yaygınlaşmaya başlamış ve bu konu iyiden iyiye ilgi odağı haline gelmiştir.

Topluluğun gelişmesi hususunda çok önemli katkısı olacağına dair genel kanı bulunan tek pazarın geliştirilmesi için de ortak vatandaşlık oluşturulmasının büyük katkısının olacağı konusunda fikirler yayılmaya başlamıştır. Ayrıca bütünleşmenin nihai hedefleri olan demokrasi ve siyaset açığının kapatılması, tüm ülkelerin tüm vatandaşlarının katılımıyla ve desteğiyle düzenlenmiş bir ortak anayasanın hayata geçirilebilmesi ve bireylerin üye devletlerle birlikte Avrupa Topluluğu hukuk düzeninin birer süjesi haline getirilebilmesi için ortak vatandaşlık kavramının hukuki ve siyasi bir bağa dönüştürülerek hayata geçirilmesi gerekli/zorunlu hale gelmiştir.[17]

Tüm bu sebeplerden dolayı vatandaşlık konusunda somut adımlar atılması gerekliliği Avrupa kamuoyunda ciddi bir yer edinmiş, bu sürecin doğal sonucu da 1992 tarihli Maastricht Anlaşması’nda vatandaşlık konusunda alınan kararlar olmuştur. Birkaç yüzyıllık çalışma ve fikirlere yayılabilecek olan Avrupalılık bilinci oluşturma çabaları, Avrupa vatandaşlığı ve Avrupalılık kavramları ancak Avrupa bütünleşme süreciyle birlikte resmi belgelerde yer bulmaya başlamıştır. Maastricht Anlaşması ise “Avrupa Birliği vatandaşlığı” kavramının ilk kez dile getirildiği anlaşma olması bakımından vatandaşlık hususunda kendisinden önceki anlaşma ve belgelerden daha özgün ve önemli bir konuma sahiptir. [18]

Maastricht Antlaşması’yla birlikte AB vatandaşlarına yaşadıkları ülkenin belediye seçimlerinde seçme ve seçilme hakkı veren bir vatandaşlık kavramı oluşturulmuş; insan hakları, temel özgürlükler ve demokratikleşme gibi konular da ortak vatandaşlık kavramı kapsamındaki bireylere odaklanarak ele alınmıştır.[19] Anlaşmada resmen ve açık olarak birlik üyesi ülkelerin her birinin vatandaşları “birlik vatandaşı” olarak kabul edilmiştir. Üçüncü ülke vatandaşlarına yalnızca Avrupa Toplulukları Adalet Divanı (ATAD) ve Avrupa Ombudsmanı’na başvurma haklarıyla birlikte birtakım ekonomik hak ve özgürlükler tanınmıştır.

Bu noktada önemli olan, vatandaşlık kavramının kapsamına kimlerin alınacağı konusunda karar merciinin halen üye devletlerin ayrı ayrı her birinin olmasıdır. Üye devletler kendi yasaları çerçevesinde kimleri vatandaş olarak tanımlıyorsa AB vatandaşlığı kavramının da kapsamı içerisine o vatandaşlar giriyor olmaktadır. Örneğin üye ülkelerdeki üçüncü devlet vatandaşlarının AB vatandaşlığı kapsamında kazanılan haklardan, AB vatandaşı statüsünden yararlanabilmesi mümkün değildir. Bu konuda bu kişilerin içlerinde bulunduğu fiili durumun herhangi bir önemi yoktur, AB vatandaşı olarak kabul edilebilmeleri ancak AB üyesi devletlerin vatandaşı kabul edilmelerine bağlıdır.

Maastricht Antlaşması’nda vatandaşlık konusunda atılan adımlarla örgütün bir uluslararası örgütten daha yukarı aşamada bir ortaklık ifade ettiğini ancak henüz bir devlet ya da federal devlet aşamasına ulaşamadığını söyleyebiliriz. Ancak hiç kuşkusuz üye devletlerin vatandaşlarıyla birlik arasında resmi/hukuki/siyasi bağı kuran belge Maastricht Anlaşması’dır. Daha önce ne kurucu antlaşmalarda, ne Avrupa Tek Senedi’nde ne de Beyaz Kitap’ta kendisine yer bulamayan vatandaşlık kavramı Maastricht Antlaşması’yla birlikte kurucu antlaşmalara dâhil olmuştur.[20] Böylelikle birlik üyesi ülkelerin vatandaşlarının bir ticaret pazarı vatandaşı olmanın ötesinde siyasi anlamda birer birlik vatandaşı olmaları sağlanmıştır.

 Maastricht’le tesis edilen Avrupa Birliği vatandaşlığı üye devletlerin vatandaşlarının ülkelerindeki hüviyetini değiştirici/kaldırıcı değil, bu hüviyeti tamamlayıcı bir niteliktedir. Bu vatandaşların ülkelerinin anayasal düzenlerinde mevcut hak ve yükümlülüklerini korumasına ek olarak bu vatandaşlara AB vatandaşı olmakla kazanılan hak ve özgürlükleri de kazandırır. Tüccarlar herhangi bir miktar kısıtlamasına takılmadan serbestçe ticaret yapma özgürlüğüne sahip hale gelmiştir. ( 8A Maddesi ) Maastricht Anlaşması birlik üyesi ülkelerin vatandaşlarına kazandıkları siyasi ve hukuki haklar çerçevesinde Avrupa nezdinde şikâyet hakkı ve Avrupa Parlamentosu’nda seçilme ve oy kullanma hakkını/ayrıcalıklarını tanımıştır.

(8B Maddesi) Birlik vatandaşı olan kişilerin üçüncü devletlerde yaşadığı diplomatik sorunlar karşısında birlik üyesi herhangi bir ülkenin diplomatik korumasından faydalanabilmesi hakkı AB vatandaşlarına tanınmıştır. ( 8C Maddesi ) [21]

Topluluğun sosyal politikaları içerisinde istihdam, mesleki eğitim, iş güvenliği gibi alanlarda vatandaşlar lehine meslek hayatlarına dair olumlu önlemler alınmıştır. Üye ülkelerdeki üçüncü ülke vatandaşlarının da sahip olduğu haklardan biri olarak bahsettiğimiz “Avrupa Ombudsmanı”na başvurma hakkı da doğal olarak AB vatandaşlarına tanınmıştır. ( 8D Maddesi ) [22] Bu hakla birlikte AB vatandaşları ülkelerinin kamu kuruluşlarına dair şikâyetlerini Avrupa kurumları nezdinde dile getirebilme hakkını haiz hale gelmişlerdir.

Maastricht Anlaşması’nın 3. Sütununu oluşturan “Adalet ve İçişleri Alanında İşbirliği” kısmında vatandaşların temel hak ve özgürlüklerinin birliğin temel konularından olduğu vurgulanmış ve bu alanda gerçekleştirilecek hukuki ilerlemelerin kaynağı olarak üye devletlerin ortak anayasal gelenekleriyle her üye devletin taraf olduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi gösterilmiştir. [23]

AB vatandaşlığı bir “vatandaşlık” kavramını ifade ettiğinden kazandırdığı hak ve özgürlüklerin yanı sıra birtakım yükümlülükleri de vatandaşlara yüklemiştir. Ancak bu yükümlülükler kazandırılan hak ve özgürlüklerle kıyaslandığında çok daha makro/genel ibarelerle çizilen çerçevelerden ibarettir. Bu yükümlülükler AB vatandaşlığı kapsamına dahil olmanın getirdiği yükümlülükler olarak topluluk hukukundan kaynaklanan temel haklara saygı göstermek ve demokratik toplum düzeninin gerekliliklerine uygun davranmak olarak belirtilebilir.

Böylelikle 1957 Roma Anlaşması’nda ilk kez “Kişilerin Serbest Dolaşımı ve İkamet Hakkı” çerçevesinde dile getirilen vatandaşlık konusunda 1992 Maastricht Anlaşması’yla somut olarak sınırları çizilmiş; getirdiği hak, özgürlük ve yükümlülükleri resmen belirlenmiş bir aşamaya ulaşılmıştır. Maastricht Anlaşması Avrupalılık bilinciyle Avrupa Birliği vatandaşlığı kimliği arasındaki köprüyü ifade eden bir hukuki belge olması bakımından çok önemlidir.

Maastricht Anlaşması Sonrası: Sorunlar, Çözümler, Gelişmeler

Maastricht Anlaşması sonrasında hukuki ve siyasi anlamına resmen kavuşan AB vatandaşlığı hususunda bazı önemli sorunlar ve tartışmalar da meydana gelmiştir. Bu sorunlardan ilki Avrupa bütünleşmesi tarihinde “Danimarka Sorunu” olarak geçen olaydır.

 Danimarka devleti yayınladığı bir deklarasyonla AB vatandaşlığı kavramının Danimarka Anayasası ve hukuk düzeniyle bağdaşmadığı ve vatandaşlığın her üye devletin kendi hukuk kurallarıyla belirleneceğine dair düzenlemelere anlaşmada yer verilmediği savlarından hareketle Danimarka yasalarında yer almayan hiçbir hak veya yükümlülüğü başka ülke vatandaşlarına tanımayacağını beyan etmiştir. [24]

Birliğin Kurumsal İşler Komitesi raportörlerinden Rosamaria Bindi’nin hazırladığı “Bindi Raporu” ve parlamento tarafından hazırlanan “Imbeni Raporları”nda da birliğin işleyişinin demokratikleşmesinin uzun bir zamana ihtiyacının olduğunun, birlik vatandaşlığının artık ulusal vatandaşlık modeli esas alınarak tanımlanamayacağının, kurumsal değişikliklerin devlet-birey ilişkilerinde değişikliğe yol açacağının ve bunun için AB’nin kat etmesi gereken uzun bir yol olduğunun altı çizilerek vatandaşlık konusunun sorunları üzerinde durulmuştur.

AB vatandaşlığı ülkelerin iç hukuklarında önemli değişikliklere yol açması muhtemel bir konunun her ülkede ayrı ayrı tartışmalara yol açtığı birer gerçektir. Bu noktada Fransa’nın sosyalist cumhurbaşkanı François Mitterand, vatandaşlık konusunda farklı görüşlere sahip siyasi rakiplerini bölmek adına vatandaşlık konusunun Fransız iç hukukunda yaratacağı olası değişikliklere sıcak bakmamasına rağmen AB vatandaşlığının tutkulu destekçilerinden biri gibi hareket etmiştir.[25] Bütünleşme sürecinin en faal aktörü olan Fransa’nın vatandaşlık konusundaki tutumunun net olması bu konudaki krizlerin üzerine birlik tarafından daha kararlılıkla gidilmesini sağlamıştır.

AB Vatandaşlığı konusunda yaşanan bu krizlerin aşılabilmesi adına birlik tarafından birtakım önlemler alınmaya çalışılmıştır. Bu önlemlerden ilki kişilerin serbest dolaşımını engelleyen her türlü sorunun aşılması konusunda çalışmaların yapıldığı “Veil Grubu” Raporu’dur. 1997’de imzalanıp 1999’da yürürlüğe giren Amsterdam Anlaşması da üye devlet vatandaşlığıyla birlik vatandaşlığı arasındaki sınırı çizerek sorunlarına aşılmasında önemli bir aşama halini almıştır. Bu anlaşmaya göre birlik vatandaşı olabilmenin önkoşulu olarak üye devletlerden birinin vatandaşı olmak gerekliliği resmen belirtilmiş ve AB vatandaşlığının niteliğinin üye devlet vatandaşlığını tamamlayıcı olduğu ifade edilmiştir.

Üye devletlerin yeni uygulamalara katılma konusunda istekli olmamaları durumunda bu uygulamalara zorla dâhil edilmelerine karşı çıkan Maastricht Anlaşması’ndan sonra yürürlüğe giren Amsterdam Anlaşması bu ilkeyi tamamlayıcı bir görüşle ortaya çıkarak bu ülkelerin istekli olmadıkları uygulamaları istekli ülkelerin uygulamalarına karşı çıkma haklarının olmadığını belirtmiştir.[26] İki anlaşmanın “ruhu”nu mukayese ederek incelediğimizde vatandaşlık konusu da dâhil olmak üzere her konuda Maastricht Anlaşması’nın azınlık haklarını Amsterdam Anlaşması’nın ise çoğunluk haklarını gözettiği tespitinde bulunmak mümkündür. Amsterdam Anlaşması’yla istihdam sorunu ilk kez bir “Avrupa sorunu” olarak dile getirilmiş ve istihdam sorununa dair ekonomik ve sosyal politikaların birleştiren eşgüdümlü bir Avrupa stratejisinin hayata geçirilmesi kararlaştırılmıştır.[27]

2005 tarihli Avrupa Birliği Anayasası metninde de ulusal parlamentoların AB yasalarını geçersiz kılma yetkisinin olmadığı açıkça belirtilmekle birlikte bu yasalara karşı çıkma hakları genişletilmiştir. [28] Yine Anayasa ile birlikte üye ülkelerin beğenmedikleri AB politikalarını uygulamamalarına gerekirse birlikten ayrılabilmelerine izin verilmesi kararlaştırılmıştır. Anayasa, istihdam koşulları belirlenirken diğer ülke vatandaşlarına farklı koşulların getiren yasaları da kaldırmıştır.[29]

Vatandaşlık konusunda Maastricht sonrasında atılan adımlar vatandaşlık konusunun kapsamının tartışılmasından çok içeriğin genişletilmesi, dolayısıyla vatandaşlık bağının geliştirilmesine dairdir. Kavramın içeriği hakkında birtakım üye devlet ve kişi/kişi gruplarının muhalefeti sonucu ortaya çıkan sorunlar Birlik tarafından siyasi polemiklere mahal bırakmayacak şekilde yine hukuki zeminde çözülmeye çalışılmıştır. Bu bağlamda kavramın geliştirilebilmesi ve geleceğinin olumlu bir görünüme kavuşabilmesi adına vatandaşlık kavramının siyasi/hukuki mahiyetinin üstünde/ötesinde bir “Avrupalılık aidiyeti” yaratabilmesi hususu kader belirleyici olacaktır.

Avrupa Birliği Vatandaşlığı ve Aidiyet Sorunsalı

Maastricht Anlaşması’nın imzalanmasından önce veya anlaşmanın kültürel etkilerinin ortaya çıkmaya başlamasından önce Avrupa kamuoyunda bir Avrupalılık inşasının Avrupalı ulusların ya da bu ulusların devlet formlarının sonunu getireceği yönünde bir kanı yaygındı. Ulusal kimliklerin supranasyonal Avrupalı kimliğine teslim olacağı öngörülüyordu. Ancak bu inşa süreci daha çok vatandaşlık ile kimlik veya aidiyet duygusu arasındaki bağa bağlı olduğundan sorunun yalnızca hukuki boyutuyla ele alınması doğru sonuçlara ulaştırmayacaktır.

Sorunlar

Öncelikle Avrupa vatandaşlığı kelimenin gerçek anlamına bakıldığında bir Avrupa halkına ya da ulusal anayasalarda ele alındığı gibi aktif ve temel bir siyasal özneye ihdas etmemektedir. Bu durum sorunun subjektif boyutunu ortaya çıkarır. Bunun nedeni Avrupa’nın belli bir ulus olmaması ve Avrupa Birliği’nin de geleneksel anayasa içtihadı bakımından bir devlet olmamasıdır. [30] Bu durumun objektif dışavurumunun Alman Anayasa Mahkemesi’nin 12 Ekim 1993 tarihli kararında birlik tanımını “Maastricht Anlaşması tek bir Avrupa devleti tesis etmekten ziyade halkların devlet düzeyinde örgütlendiği, Avrupa halkları arasında daha yakın bir birlik yaratmayı amaçlayan hükümetlerarası bir topluluk tesis eder.” şeklindeki tanımıyla yapılması da bu kanaatlerin üye devletler tarafından da dile getirildiğinin somut bir örneğidir.[31]

Sorunun bir başka boyutu Avrupa’da aslında her zaman canlı kaldığını rahatlıkla söyleyebileceğimiz milliyetçi hareketlerden kaynaklanan engellerdir. Son 10 yıl içerisinde Fransa’da Jean Marie Le Pen, Avusturya’da Jörg Heider, Hollanda’da Geert Wilders’in başını çektiği aşırı milliyetçi/ırkçı hareketler bazı AB üyesi ülkelerde ciddi seçim başarıları göstermiştir. Çoğunlukta göçmen ve Müslüman karşıtlığına dayalı bir “Xenophobia”dan ibaret olsalar da bu akımların kendilerini ait hissettikleri ulusların üstünde bir kimliği ne kadar kabullenebileceği tartışma konusudur. AB tarafından öngörülmesi muhtemel, demokratik ve barışçıl ortak göçmen politikalarının adlarının bile anılması bu çevrelerde derin huzursuzluk yaratmaktadır. Genel siyasi eğilimleri kendi kaderlerini belirlemek ve “öteki”nden rahatsız olmak üzerine temellenmiş bu gruplar ortak bir Avrupa kimliğinin tesis edilmesi yolunda büyük engeller oluşturmaktadır.

Burada incelenmesi gereken hususun vatandaşlık konusunun salt hukuki-kurumsal bir sorundan ibaret olmamasıdır. Örneğin bir Fransız aynı zamanda Avrupa vatandaşıdır, keza aynı Avrupa vatandaşlığının kapsamına bambaşka bir kültürün temsilcisi İsveçli de girmektedir ancak Avrupa vatandaşlığının Fransız’a kendisini İsveç vatandaşı veya İsveçli olarak hissettirebilmesi farklı bir sorundur. Sonuçta ortaya çıkan sorun Avrupa vatandaşlığı kavramının ulusal vatandaşlık hisleriyle çatışmaksızın karşılıklı duygular ve dayanışma bağlarıyla bir aidiyet duygusu yaratabilmesiyle ilgilidir. Subjektif engellerin aşılabilmesi için farklı kültürler ve etnik formlardan oluşan Avrupalı ulusların gerçek anlamda yeni bir kolektif kimliğe işaret eden, ulus-aşırı değerler üzerine temellenmiş demokratik kurumlar oluşturması zorunlu görünmektedir.

Sorunun diğer inceleme alanı olarak tanımlayabileceğimiz objektif boyutu, mevcut ulus devletlerin varlığıyla ilgilidir. Avrupa vatandaşlığı sadece hakları kayda alan/belirleyen bir mekanizma tarafından ortaya konuyorken ulusal vatandaşlık bu hakların da garantörü konumunda kaldığı sürece Avrupa vatandaşlığının diğer üye ülkelerin vatandaşlığını doğrudan kazandırabilirliği tartışmalıdır. Bu bağlamda serbest dolaşım, yerleşme hakkı, sendikal haklar, emeklilik sistemleri vb. objektif konular büyük önem kazanmaktadır. Vatandaşlar bu tip kamu hizmetlerini ve sosyal hakları kendi ulusal sistemlerinden farklı/daha olumsuz algılamadıkları sürece vatandaşlık konusunun objektif engellerinin aşılması daha da kolaylaşacaktır. [32]

Öte yandan vatandaşlık kavramının birliğin kurumsal değişimine ne yönden katkı sağlayacağı da tartışılan bir başka konudur.[33] Yapısalcı bakış açısı, Avrupa’nın sosyo-politik dönüşümü açısından vatandaşlığın nasıl bir rol üstleneceği ve potansiyeli konusunda tereddüt içindedir. Sınırları tartışmalı olan bir kavramın birliğin gelişimi açısından nasıl bir rol üstlenebileceğine dair belirsizlik devam ettiği sürece de bu alandaki tartışmaların devam etmesi muhtemel görünmektedir.

AB Kurumlarının Kimlik Sorunuyla İlgili Çalışmaları

Avrupa Birliği kurumlarının Roma Anlaşması’ndan Maastricht Anlaşması’na kadar süregelen ve Maastricht sonrasında da çeşitli çalışmalarla devam eden “vatandaşlık” konulu çalışmaları dışında daha öznel bir kavram ifade eden “kimlik” konusuyla ilgili de çözüm girişimleri olduğu görülmektedir. Her şeyden önce ulusal kimliklerin sembolleri olarak görülen para birimi, bayrak, marş gibi olgular AB tarafından da özgün örnekleriyle kullanılmaktadır.

Özellikle AB bayrağındaki 12 yıldız Hıristiyan toplumlardan oluşan birliğin kültürel birliğini sağlaması yönünde popüler anlamda önemli bir sembol görünümündedir. Zira 12 yıldız; 12 havari, Roma meclisinin üyeleri, Herkül’ün işleri ve burçlar gibi Avrupa medeniyetinin kendisine özgü gördüğü bir takım değerler ve olguların temsilcidir.[34] AB’nin milli marşı olan Beethoven’in “Ode To Joy” adlı eserinde bilim, akıl, akılcılık gibi Batı aydınlanmasının temelini oluşturan kavramlardan bahsedilmektedir. İngiltere, İsveç ve Danimarka dışındaki AB üyeleri haricindeki tüm üyeler tarafından kullanılan “Euro”, birliğin ortak para birimi olmasının dışında uluslaşma çabalarının ekonomik alandaki somut uygulamalarından biri olması bakımından dikkat çekicidir.

Kimlik konusundaki çalışmalarını salt hukuki bir anlam ifade eden “uyrukluk” kavramından çok siyasal bir bağlılık da sağlamayı amaçlayan “vatandaşlık” kavramına işaret eden bir hedefe yönelik olarak gerçekleştiren AB’nin Anayasası’nı hazırlamak üzere 2003 Selanik Zirvesi’nde toplanan konvansiyon serbest dolaşım, istenilen yerde ikamet hakkı gibi kurucu anlaşmalarla kararlaştırdığı kazanımlar dışında bu konuların gerektiğinde güncellenmesi gerektiğinin altını çizmiştir. Bu durum kurucu vatandaşlık konusunun hukuki yönüyle sınırlanamayacağını, siyasi gelişmelere göre uyarlanması gerektiğini açıkça göstermesi bakımından çok önemlidir. Anayasa, vatandaşların da kendilerini sistemin bir parçası olarak hissetmelerini sağlayabilecek bir mekanizma olduğu için bu seviyedeki düzenlemeler sorunların çözümü konusunda kamuoyunda birliğe olan güveni ve inancı güçlendirmektedir.

AB Konseyi ve Avrupa Parlamentosu’nun ortak çalışmaları sonucu kabul edilen 2000 tarihli “Kültür 2000 Raporu” ile Avrupalılar için ortak bir kültürel alanın oluşturulması, Avrupa tarih ve kültürü eğitimlerinin yaygınlaştırılması, edebi/sanatsal eserlerin koruma altına alınması gibi konular üzerinde durulmuş ve kültürel anlamda bir “Avrupalılık” duygusunun yaratılabilmesi için somut adımlar atılmıştır.

Eğitim alanında SOCRATES ve ERASMUS programları hayata geçirilerek birlik üyeleri arasında eğitim alanında uyumlaştırma yolunda önemli adımlar atılmış, farklı Avrupalı ulusların ortak Avrupalı değerlerini birbirlerinden öğrenerek tanıyabilmesi yolunda önemli adımlar atılmıştır.[35]

Genel olarak ortak bir AB/Avrupalılık kimliği oluşturulabilmesi amacıyla birlik tarafından atılan adımların AB vatandaşlığı yolunda atılan hukuki/kurumsal adımları tamamlayıcı nitelikte olduğu, bu aşamalardan farklı olarak “kimlik” gibi görece çok daha subjektif bir anlam ifade eden bir kavramı karşılamaya yönelik olduğu açıkça görülmektedir.

Sonuç

Birliğin kuruluşunda ortak bir Avrupalı kimliği tesis edilmesi amacı güden fikirler ışığında ortaya çıkan AB vatandaşlığı konusu, Roma Anlaşması’nda kişilerin serbest dolaşımı başlığı altında ilk kez dile getirilmiş ve Avrupa bütünleşme sürecinin bir parçası haline gelmiştir. Bir AB kamusal alanının oluşturulması ve bir AB/Avrupalı kimliğinin yaratılması gibi sorunlar nedeniyle bu konu, henüz üzerinde tam bir kesinlik sağlanamamış tartışmalı bir kurumdur.

Maastricht Anlaşması AB vatandaşlığının hukuki çerçevesini belirlemesi ve siyasi tanımını yapması bakımından bu konudaki en önemli köşetaşıdır. Bu anlaşmayla yapılan tanıma göre birlik vatandaşlığı tanımı bir üye devletin vatandaşı olma koşuluna bağlandığından vatandaşlığın kazanılması ve kaybedilmesi gibi durumlar üye devletlerin düzenlemelerine bırakılmıştır. Bu durum birlik vatandaşlığının ikincil yönünü gösterir. Yine bu anlaşmayla AB vatandaşlarına AP seçimlerinde seçme ve seçilme, Ombudsman’a başvurma, diplomatik korumadan yararlanma gibi çok önemli haklar tanınmıştır.

AB ile vatandaşlar arasındaki hukuki bağın, Avrupalılık kimliğine karşı hissedilen aidiyeti ne kadar başarıyla gerçekleştirebildiği tartışmalı bir konudur. Bu hukuki bağın hala üye devletler tarafından sağlanıyor olması birlik vatandaşlığının yarattığı aidiyetin boyutu hakkında şüpheler uyandırmaktadır. Bu durumun önüne geçebilmek amacıyla birlik kurumları tarafından hukuksal çalışmalar gerçekleştirilmekte, AB Anayasası gibi vatandaşların kendilerini ortak bir Avrupa toplumunun birer parçası olarak hissetmelerini sağlamayı amaçlayan oluşumlardaki girişimlere öncelik verilmektedir.

AB üyesi ülkelerdeki 3. ülke vatandaşlarını ve göçmenleri dışlayıcı yönüyle dikkat çeken mevcut hukuksal düzenleme bu yönüne rağmen ulusal yetkilerinin devredilmesinden rahatsız olan aşırı milliyetçi çevrelerde tedirginlik uyandırmaktadır. Avrupa’da artan yabancı düşmanlığı Avrupa vatandaşlığının geleceği konusundaki önemli soru işaretlerindendir.

Hukuksal çerçevesiyle ilgili sorunları genel olarak aşılmış olan kavramın psikolojik/kültürel sahalardaki ayaklarının aşılabilmesi için Avrupa toplumunun bu kavrama inancının kurumsal düzenlemelere ek olarak kültürel ve siyasi hamlelerle de pekiştirilmesi gerekmektedir.

Oğuz ÖZDAŞ

Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü

AvrupaBirliği-Uluslararası İlişkiler bölümü Yüksek Lisans Öğrencisi